被拆迁人程序参与权问题研究

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1、文章来源：中顾法律网文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载中顾法律网提供更多免费资料下载被拆迁人程序参与权问题研究被拆迁人程序参与权问题研究佚名摘 要:城市房屋拆迁在某种意义上是公权力对私人权益的正当限制,为防止处于弱势地位的被拆迁人权益受侵害需要科学的制度做保障,被拆迁人拆迁程序参与权就是一个重要的制度设计。程序参与权必须以拆迁政务公开、听证机制的设置等为依托。关键词:房屋拆迁;参与权;听证城市房屋拆迁是行政主体的一种行政行为。相 对于行使公权力的行政机关而言,被拆迁人往往处 于弱势地位,其权益受侵害的现象时有发生。设计 何种机制来保障公权力

2、对私人权益限制的正当性已 成为世界各国研究的重要课题。资料显示,世界大 多数国家对行政征收均设置了严格的程序规定,如 法国规定了令人注目的公益征收的复杂程序;韩国 法律规定,依收用法的规定,强制取得所需用的土 地必须严格按照程序进行等等。1而我国城市房 屋拆迁管理条例及地方的城市房屋拆迁管理规定 等都鲜有严格的程序规定。当拆迁过程中出现对私 人权益的不利影响时,应当配置事前事中性质的正 当程序以保障当事人的基本权利,而坚持拆迁政务 公开、设置听证程序等则是保证被拆迁人程序参与 权的重要制度.1被拆迁人程序参与权的理论基石 参与原则是行政主体在实施行政行为的过程 中,除法律另有规定的以外,行政相

3、对人有权参与 行政过程,并有权对行政行为发表意见,而且有权 要求行政主体对所发表的意见予以重视。2(P45) 哈贝马斯在1981年出版的沟通行为的理论和 1992年出版的在事实和规范之间中,都提了较为 理性的观念,尝试把普遍性植根于人与人之间的语言 沟通交往行为之中,尤其是对话的理论。3(P108) 在哈氏的政治哲学和法哲学中,一方面他特别关注法律(包括立法或司法)的正当性或被理性 接受性的问题,包括法的确定性与它的正当性之间 的张力。哈氏认为,在自然法和启示性的宗教不再 被普遍接受的“后形而上学”时代,能够证成法 的正当性和有效性的唯一基础,便是理性的,符合 对话理论要求的民主程序,法律所设

4、定的“权利体 系”需要透过公共讨论和对话来阐释和塑造,权利 体系的内容不是不证自明、一成不变的。反过来 说,权利体系和法制又构成了公共讨论和对话的有 利条件,造就了民意和公意的形成,并把它代表的 “沟通能量”转化为法律和“行政能量”;另一方 面,法院审理和司法裁决的正当性和有效性,文章来源：中顾法律网文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载中顾法律网提供更多免费资料下载都同 样取决于有关的程序能否满足对话理论所阐明的关 于理性对话、商谈或沟通的先决条件、前提和假 设。而参与则是体现这种对话理论的重要程序.“参与是平等的核心”4。只有得到参与的权

5、利和机会才能体现出地位的平等,行政相对人在行 政程序中,才能被保证具有对抗或抑制行政主体违 法或不当行为的基础。 “参与原则的主要优点是要 确保政府尊重被统治者的权利与福利”5(P219)。笔 者认为这是由参与权所产生的实际效果所决定的, 主要体现在三方面:对行政主体的约束力。它 犹如推动物体时产生的气波震荡,给行政主体带来 了一定压力。行政主体不能无视行政相对人的存 在,多了一个当事人等于多了一份行政活动的透明 度。对法律制度的抗辩力。抗辩力是指参与者 在行政程序关系中通过“防卫”或“申辩”而形 成的一种抗衡力。当今世界上绝无这样的法律规范 仅能一次且又严密无缝地适用于具体的法律事 实,即一

6、次性地适用到位。实际上,法律规范的适用是一个反复选择的过程。这种现象必然由许多因 素决定,但重要因素之一就是行政相对人对适用于 具体法律事实的法律规范不予认同或部分不予认 同,即产生了抗辩,促使行政主体理性地选择法律 规范,消弥法律规范与具体法律事实之间的沟壑, 从而产生一个更加贴紧事实的法律关系。行政相对 人对适用具体法律事实的法律规范的抗辩可以采用 质询、反驳、提供证据等方式,从而达到对行政权 的控制。只要保障行政相对人参与行政活动,就能 产生一定的抗辩力。增加行政主体与相对人之 间的理解和沟通,更有利于达成一致的意见,方便 决策的执行。日本成田机场被迫改道的事实值得我 们深思和借鉴。6

7、2拆迁政务公开是保障被拆迁人参与 权的重要机制 公开是指行政主体在实施行政行为过程中,除 法律另有规定,必须将行政行为在事前、事中、事 后公开与行政相对人和有关利害关系人。2(P43)在 房屋拆迁过程中应当在以下方面做到公开.(1)法律公开 凡涉及到相对人权益的一切 拆迁方面的法律、行政法规、地方性法规、规章及 一般规范性文件都应当向全社会公开。任何行政相 对人的合法权益不受非公开的行政法律规范的影 响。行政主体依据未经公开的行政法律规范所实施 的行政行为对行政相对人不发生法律效力.(2)信息公开 这是行政相对人有目的、积 极地参与行政活动的一个重要前提。信息公开可以 帮助行政相对人作出有益于

8、其合法权益的行为选 择,还可以使行政相对人有效地协助行政主体进行 行政活动。如拆迁前发布的拆迁公告,对拆迁的目 的、范围、补偿标准等一系列与被拆迁人有利害关 系的信息提前发布,告知并征求拆迁人的意见。再 如用文章来源：中顾法律网文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载中顾法律网提供更多免费资料下载地级别的问题,国务院的城市房屋拆迁管理 条例明确规定被拆迁房屋的补偿金额,根据被拆 迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产 市场评估价格确定,其中区位无疑是首先的根据，地方政府应当对外公布该市的用地级别,让老百姓 对补偿标准有较为明确的了解和掌握,

9、对拆迁的补 偿的理解和接收及对拆迁人行为的监督都有一个好 的把握。如武汉市政府就多次公布了该市的用地界 别、文字和图表,这些文字和图表刊登于当地的媒 体上,让老百姓一清二楚。7(P108) (3)行政决定公开 行政主体作出影响行政相对人权益的行政决定,必须向行政相对人公开, 从而使行政相对人获得行政救济的机会.3拆迁过程中听证程序的设置 在城市房屋拆迁中最能体现和保障参与权的制 度是听证制度.31拆迁听证程序的含义 拆迁听证是拆迁行政管理部门依据法律、法 规、规章及其他拆迁管理规范的规定,在作出有关 拆迁的行政决定前所组织的,在听证主持人的主持 下,由听证参加人就听证事项听取、陈述、申辩、 质

10、证的活动以及启动实施该项活动的相关程序。听 证程序能给征收人和被征收人提供一个公平发表意 见的机会,同时有助于规范行政行为,防止滥用征 收权。世界上大多数国家规定了征收听证程序。在 美国进行土地征收,必须进行如下程序:预先通 告;政府对征收财产进行评估;向被征收方送交评 估报告并提出补偿价金的初次要约,被征收方可以 提出反要约;召开公开的听证会,说明征收行为的 必要性和合理性等。1 32听证程序设置的情形 在拆迁过程中有三种行为应当设置相应的听证 程序: (1)申请拆迁许可证时的听证 城市房屋 拆迁管理条例第六条规定:“拆迁房屋的单位取 得房屋拆迁许可证后,方可实施拆迁”。拆迁房屋 的单位申请

11、房屋拆迁许可证是一种行政许可行为.行政许可法第三十六条条规定了利害关系人的 法定知情权和陈述、申辩权;第四十六条规定了涉 及公共利益等重大事项公众知情权;第四十七条规 定了申请人和利害关系人启动听证权。因发放拆迁 许可证的行为不仅仅是拆迁管理机关与拆迁人的关 系,拆迁许可证是否发放还涉及到被拆迁人的重大 利益,涉及地方公共利益,也应当听取作为利害关 系人的被拆迁人的意见,这样既可以使拆迁管理机 关在决定是否发放拆迁许可证时综合考虑所有当事 人的利益,也可以发挥利害关系人参与的监督功 能,避免拆迁管理机关与拆迁人的利益勾结。我国 的城市房屋拆迁管理规定仅规定了拆迁人在 申请拆迁许可证时应当提供的

12、文件,没有规定利害 关系人的听证,应当尽快与许可法接轨,完善有关 规定.文章来源：中顾法律网文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载中顾法律网提供更多免费资料下载(2)拆迁裁决中的听证 城市房屋拆迁管理规定第十六条规定:“拆迁人与被拆迁人或者 拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安 置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁 决。 ”由于裁决是强制拆迁的前提,涉及到双方的 重大利益,因此建设部的城市房屋拆迁行政裁决 工作规程设立了两处听证:规程第七条规 定:“未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较 高的,房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前,

13、应当 举行听证。 ”第十八条规定:“房屋拆迁管理部门 申请行政强制拆迁前,应当邀请有关管理部门,拆 迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等,对行 政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依 据等内容,进行听证。 ”但有学者提出这样的规定 仍然存在问题,如:何为户数较多?何为比例较 高?如何在受理裁决申请前进行听证?听证的启动 条件是否完全?等等.(3)拆迁中的处罚听证 行政处罚法第 四十二条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊 销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚决 定前,应当告知当事人有举行听证的权利;当事人 要求听证的,行政机关应当举行听证。 ”土地管 理法对土地违法行为设立了一些

14、处罚,如对在非 法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,在作出 限期拆除的决定之前,应当举行听证。该建筑物如 在拆迁范围内,意义就可能十分重大,如果处罚成 立便不能进入拆迁补偿安置。33拆迁听证的启动与反馈 (1)拆迁听证的启动条件 拆迁听证的启动 主要是以下五种情况:法律、法规、规章直接明确 规定应当听证的事项;虽无明文规定,但主管机关 认为该事项涉及公共利益需要听证的;直接涉及申 请人与他人之间重大利益,申请人、利害关系人申 请听证的;未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比 例较高的;当事人不自动履行裁决,拆迁管理机关 拟申请强制执行的。除了现行法律、法规规定的这 些情形外,还应当考虑当事人之间

15、争议的大小、案 件的影响程度等因素.(2)拆迁听证的参加人 其中关键的是听证 主持人。听证主持人是受拆迁管理部门委派,具体 主持听证活动的人。由于听证主持人与负责拆迁活 动的人往往是同事,导致听证程序走过场,达不到 预期的效果。因此,听证主持人最好是外请专家.因此应尽快建立听证专家库,使听证员的选择更为 灵活.(3)听证意见的反馈 如何使得听证过程中 所反映的问题能够落到实处而不是走过场,笔者认 为应当建立相应的文章来源：中顾法律网文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载中顾法律网提供更多免费资料下载机制对当事人提出的观点、问题 给予解答,明确回复是否采纳及其缘由是什么,并 应当赋予当事人一定的救济权利.4强制拆迁执行中的参与权问题 城市拆迁管理条例第十七条:“被拆迁人 或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁 的,由房屋所在地的市、县人民政府责任有关部门 强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民 法院强制拆迁。 ”由于强制拆迁涉及利益重大,具 有较大的破坏性既不可恢复性,因此更应当慎重并 设计合理的程序进行规范。强制拆迁行为在性质上 属于行政强制执行,一般在程序上应当包括强制执 行决定、告诫和执行三个阶段.强制拆迁决定是有关行政机关做出的、决