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1、专业可行性报告1城市地下空间的管理基于苏州等城市调查基础上的研究丁瑾指导老师 钱振明摘要：摘要：当前城市地下空间开发利用进入快速发展时期，出现很多问题，尤其管理比较薄弱，存在着无统一规划基础上的多头管理。笔者通过对苏州、南京等城市地下空间管理部门和专业单位的实地访谈，了解城市地下空间开发利用的现状及存在的问题，分析其中的管理问题，研究提出对策建议。笔者认为，目前地下空间管理的主要问题是法律法规和规划编制不完善、管理体制和管理理念陈旧、信息缺乏共享，应完善法规政策、建立统一管理机构、构建信息共享机制促使管理规范化、制度化、信息化。关键词：关键词：地下空间 管理 问题 对策 苏州Abstract:
2、 The current city underground space utilization has entered a period of rapid development, and a lot of problems arise, especially management problems based on no unified planning. The author passes pair of underground space management departments and professional units of Suzhou, Nanjing and other
3、cities in interviews, understanding the situation and the existing problems of city underground space development and utilization, and analyzes the management problems, and then put forward countermeasures. As far as the author is concerned, at present, the key problem of underground space managemen
4、t is that laws and regulations and planning are not perfect. In addition, management system and management ideas are old with a lack of information sharing. Regulations and policies should be perfected, and a unified management mechanism should be established. Last but not least, constructing inform
5、ation sharing mechanism makes the management be of standardization, institutionalization and information.Keywords: underground space; management; problems; countermeasures; Suzhou city专业可行性报告2一.研究背景随着城市经济的快速发展，扩大城市空间容量的需求与城市土地资源紧缺的矛盾越来越尖锐，交通拥挤、环境恶化等问题越来越严重，走地上地下综合开发之路，科学、合理的开发利用地下空间，是经济社会可持续发展的必然要求，
6、也有利于城市功能的增强和生态环境的改善。向地下要空间已被提上一二类城市战略发展议程。我国城市地下空间的开发利用是在建国以后,随着国防战备建设和城市建设实践发展而不断发展的。上个世纪末，城市地下空间开发利用的主战场是国防、人防工程建设。进入21世纪后，人防工程开发建设基本实现平战结合，地下空间开发兼顾人防建设要求，速度、数量、质量实现跨越式发展。 “九五”期间全国人防重点城市人防工程竣工700万平方米， “十五”期间年平均竣工1500万平方米，进入“十一五”每年竣工在2000万平方米左右。随着地下空间的开发数量快速增长，特大城市地下空间开发利用的总体规模和发展速度已居世界同类城市的先进前列，中国
7、已经成为世界城市地下空间开发利用的大国。城市地下轨道交通和地下快速路建设进入空前发展时期，目前包括北京、上海、天津、深圳、广州、南京等一线大城市都建有地铁，苏州、无锡、常州、徐州等二线城市计划建设或正在建设轨道交通。我国地下空间开发利用以地下停车和人防建设为基础，以地下管线、轨道交通和地下商业街为重点，部分城市建有地下综合管廊和地下能源储备系统。然而，各省市地下空间的发展水平不一，地区性差距较大，总体呈现的态势是城市级别越高，开发强度越大。地下空间的开发利用和城市经济发展水平密切相关，发达城市的地下空间包含商业、文化、休闲娱乐、餐饮等多种功能，逐步向综合化发展完善。级别较低的城市地下空间功能较
8、单一，开发的规模和数量有所局限。片面追求速度和规模的同时，我国地下空间的利用和发展出现了很多问题，例如开发缺乏统一规划、利用效益低、重复建设、地上地下不协调、资源浪费、生态污染等。由于城市地下空间的开发利用具有不可逆性，所以一旦建设错误将不可修复。我国很多城市都开始对地下空间规划编制进行探索，并且制定了地下工程的专项规划，但是缺乏对地下空间的系统规划。地下工程在施工过程中不按已有规划执行，对地上地下工程间的衔接造成阻碍。管理体制陈旧、管专业可行性报告3理的错位与缺位致使地下空间开发建设问题难以解决。地下空间权属关系不明晰、缺乏技术规范及标准、运营维护管理不到位等问题亟待解决。二.研究现状及问题
9、提出我国城市地下空间管理的研究始于 20 世纪 80 年代末，谢维舟对地下空间开发利用中的问题进行总结并提出了管理体制的革新（谢维舟，1992） ，至此地下空间管理的研究上升到了新高度。对于城市地下空间管理的内涵，不同的学者从不同的研究角度给出了不同的界定和看法。刘春彦、杨敏认为地下空间开发管理的内容应包括“地下空间现状的调查与信息管理、规划管理、工程建筑行政管理及开发利用的管理机制”（刘春彦，杨敏，2004） 。陈晓强、钱七虎认为“城市地下空间综合管理是指以城市地下空间为客体，从系统的角度，采用法律、行政、技术和经济等手段，统一管理与专业管理相结合，对规划、建设、使用、信息等能动地进行决策、
10、协调和控制，以期发挥城市地下空间开发利用整体效益的过程” （陈晓强，钱七虎，2010） 。笔者结合自身实地调研的经历和体会认为，城市地下空间的管理是以规划管理、建设管理和使用管理为主要内容，贯穿规划设计、筹资施工、监督控制、验收完工、投入使用、后期运营维护等一系列环节，以管理理念为指导，以法律法规和政府政策为依据，依赖于现有的管理体制，最终目标是要发挥好整体效益、实现城市功能的完善以及推动经济社会可持续发展。当前，我国城市地下空间的开发利用进入了快速发展时期，问题也随之暴露，规划和管理比较薄弱。地下空间管理涉及众多部门，如国土资源、规划、建设、电信、电力、民防、消防、抗震、水利、绿化、环保等，
11、存在着无统一规划基础上的多头管理。部门之间各自为政、各自施工，导致管理错位、缺位的现象时有发生，也易造成地下空间重复建设，影响地下工程之间的衔接，使得地上地下不协调。管理问题俨然成为地下空间发展的关键问题。魏秀玲、杨承志总结认为我国城市地下空间开发利用管理存在的突出问题是偏行政轻管理，以行政职能强化地下空间管理，但未能处理好管理主体众多无序的问题（魏秀玲，杨承志，2010） 。王建林则从规划、法律、产权、管理体制、技术规范方面具体阐述了地下空间管理存在的体系不完善、制度不健全等问题（王建林，2010） 。陈晓强、钱七虎认为管理法规不完善、管理体制不统一、专业可行性报告4管理措施不到位制约城市地
12、下空间持续开发利用（谢维舟，1992） 。孙晓波认为在地下空间综合管理可从三方面入手：一是夯实地下空间综合管理的基础，包括掌握已建工程现状和做好地下空间规划；二是抓好长效管理机制的建设，包括建设地下空间管理信息平台和抓好地下空间使用管理；三是推动地下空间的综合利用，包括做好地下网络连通、推进重点地区建设和促进地上地下综合开发（孙晓波，2006） 。上海市建设和交通委员会科学技术委员会从编制系统规划、建立综合管理体制、完善法律法规、加强推进机制建设四方面展开推进地下空间管理工作（上海市建设和交通委员会科学技术委员会，2006） 。魏秀玲、杨承志从科学界定四大管理主体（立项审批、用地预审、规划管理
13、、用地管理） 、两大角度（法律、行政管理主体）界定管理对象对地下空间管理提出了建议（魏秀玲，杨承志，2010） 。目前我国学者围绕地下空间开发利用的法律法规、管理体制、规划编制、筹资模式和激励机制、运营管理机制等问题进行了细致深入的探讨，取得了不同程度的研究成果，但是对于地下空间管理的理念、施工过程中规划的执行情况以及地下空间信息共享的研究则比较少。笔者将在对苏州、南京等城市地下空间管理部门和专业单位实地访谈的基础上，分析这些问题及产生的原因并且提出相应的解决方案。三.研究方法1.文献阅读通过对相关书籍与文献资料的阅读，了解我国城市地下空间开发利用的现状及问题、国外城市地下空间开发利用的现状和
14、经验、城市地下空间管理研究的现状以及需要进一步研究的问题、城市地下空间管理的现状及问题，查阅专家学者对管理问题的看法及提出的对策建议。2.实地调研(1) 调研城市的选择苏州作为历史文化名城及工业化程度较高的城市，经济发展迅速，城市建设用地急剧增加，土地资源日益紧张，科学合理地开发利用地下空间，是苏州古城保护和城市发展的迫切需要。目前，苏州将老城改造与新城崛起相结合开发利用地下空间，在老城区商业中心实施地下空间综合开发，在新城核心区域专业可行性报告5结合城市快速轨道交通规划来建设规模大、功能全、水平高的地下空间（彭培培，陆卫，2009）。苏州没有从完善城市功能出发进行积极的地下空间开发，从总体上
15、看，地下工程项目规模较小，独立分散，各自为政，缺乏连通，且地上地下不协调，不利于未来形成城市地下空间系统。地下大型项目虽然编制了专项规划，但地下空间统一规划尚未出台，没有开发利用的科学框架和统一的技术标准。已有地下工程的资料分散于各个主管部门，信息不共享，难以完整掌握城市地下空间现状，为科学进行地下空间利用造成较大困难。苏州市正在建设轨道交通，地下空间开发利用的规模不断扩大，以苏州作为主要的调研城市，及时发现地下空间尤其是地下轨道交通开发利用中的问题，并研究提出解决方案，以期能够为政府管理部门提供建议，更好的推进苏州市地下空间的建设发展。此外，笔者还选择了南京作为调研城市，南京作为拥有轨道交通
16、和大型地下广场的一线城市，其开发利用地下空间的理念较成熟，经验丰富，可为苏州、无锡等正在建设轨道交通及大型地下工程的城市提供经验借鉴。(2) 调研对象的选择笔者通过对江苏省规划设计研究院、苏州市规划局、苏州市工业园区规划建设局、苏州市工业园区城市管理局、苏州市容市政管理局、苏州市民防局、苏州市工业园区档案馆以及中国电信苏州分公司等单位的领导、专家进行实地访谈的基础上，了解了江苏省城市地下空间开发利用的概况及苏州市地下空间开发利用和管理的现状，意识到地下空间管理的重要性和问题的严峻性，分析城市地下空间管理存在的问题，并且研究提出相应的对策建议。(3) 实地访谈过程笔者就江苏省各市开发利用地下空间的现状、可供学习的城市的经验做法、管理体制、地上地下衔接问题、地下空间权属问题、政府优惠政策等请教了江苏省城市规划设计研究院的领导和专家，了解到省内各市建设轨道交通的现状、规划编制现状及开发利用地下空间的规模、形式、法规政策等。通过对苏州市地下空间政府管理部门的访谈，了解到苏州市地下空间开发利用的历史、现状，地下空间规划编制的情况，相关的法规政策等，并咨询了有关领导及专家对于地下空间管理问题的看
