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1、专业好文档超越新公共管理：基于政治层面的思考 郁建兴 吴国骅 （浙江大学经济学院；） 简体原文http:/ 要：新公共管理运动将官僚制政府的弊端归结为政府组织结构、管理技术以 及运行方式，试图通过引入私营企业的组织结构、管理技术以及市场化的运作 方式来解决这些弊端。但新公共管理的批评者通过理论分析对这种“管理主义” 改革方式的黯淡前景做了预测，而许多国家的改革经历也证明了此种改革方式 的限度。新公共管理改革的失效不仅源自其改革措施的缺陷，更源自它忽视了 官僚制政府弊端的政治表现。以丹哈特和格利夫为代表的后新公共管理学者主 张改革应该针对官僚制政府政治层面缺陷进行。这种从政治路向出发的主张将 为
2、官僚制政府改革开辟一条新的途径。我国的行政管理理论与实践都还缺乏对 政治问题的思考，后新公共管理的改革模式对我们的行政体制改革有着重要的 启发意义。 关键词：新公共管理；批判；后新公共管理；政治层面；中国 从20世纪70年代末算起，新公共管理运动已持续了20多年，在地域上也已经从 英国、美国、新西兰、澳大利亚等几个腹地国家扩展到了更多国家和地区。正 当这种“管理主义”的改革方式将大型官僚机构小型化、分散化，缩减公共 机构的规模，在公共机构内部引入市场机制，将原先由政府包办的服务交由市 场提供，改革传统的人事管理体制等等被各国当作治疗官僚制政府弊病的 良方时，对这种改革方式的批评也随之兴起。在那
3、些批评者看来，新公共管理 运动无视私营部门与公共部门的差别，简单套用私营部门的管理技术；改革仅 仅关注效率，而忽视民主、公平、正义等价值；改革虽然取得了一定的成效， 但是改革也带来了许多负面效应等等。正基于此，马丁米诺格等批评者认为新 公共管理运动不会取得成功。 在一篇题为新公共管理运动与官僚制的文章 中（载教学与研究2002年第9期），我们对新公共管理运动提出的“摒弃官 僚制”口号进行了探讨，并认为新公共管理运动并没有如其所言那样完全摒弃了专业好文档官僚制，而只是以市场化运作模式和私营部门的管理方法对官僚制进行修正， 从而使改造后的官僚制政府更能适应当代经济与社会发展要求。在这篇文章中， 我
4、们则试图推进我们的研究，即认为这种“管理主义”的改革方式很难解决官僚 制政府的弊端，不仅源自其改革措施的缺陷，更源自它忽视了官僚制政府弊端 的政治表现。必须超越新公共管理，并从政治层面推进对官僚制政府的改革。 一、一、 新公共管理运动及其限度新公共管理运动及其限度 20世纪的最后二十年对于官僚制政府而言，可谓是饱受批评的二十年。随着20 世纪70年代“新古典经济学”的兴起，以及私营企业的成功运作，使得新公共管 理运动的倡导者有了足够的理论和事实依据对官僚制政府展开批判。新公共管 理运动的倡导者首先援引了新古典经济学的观点，对官僚制政府的运行方式进 行了批评。在他们看来，官僚制政府之所以运行效率
5、低下，首先在于它过多地 承担了本因由市场承担的职能，这使得它相比与私营企业在资源配置、服务提 供、产品生产上效率低下；其次在于官僚制政府内部激励措施的缺乏。根据公 共选择理论的人性假设，官僚和所有其他人一样都是完全理性的经济人，依靠 现有的命令、规章等管理手段难以对公职人员产生足够的激励作用，这使得官 僚制政府内部人浮于事。此外，新公共管理运动的倡导者还以成功的私营企业 为比照对象，对官僚制政府的组织结构和管理方式进行了指责。在他们看来， 传统的官僚制政府由于采用科层制的组织结构，相比于组织结构灵活、多样的 企业，日益显得臃肿、低效、迟钝。官僚制政府由于采用集权的、等级制的组 织结构，因而其僵
6、化、迟钝，难以对外界做出及时的反应；官僚制政府由于强 调严格按照规章制度运作，因而极其容易产生目标置换，即对规则的遵守超过 了对公众需求的满足；官僚制政府由于采用终身雇佣制，因而丧失了激励机制， 使得公务人员缺乏足够的工作热情和动力。因而，改革官僚制政府的组织结构 和管理方式以及运作模式，是解决其诸多弊病的根本。而依照私营企业的组织 结构和管理方式以及市场化的运作模式改革官僚制政府，则是可行的方式。这 些改革措施包括：在组织结构上，新公共管理试图打破传统官僚制政府的高度 集中化、等级制的组织结构，代之以规模较小、层级扁平的组织模式，并将政 策制定和政策执行的组织分离开来。在管理方式上，新公共管
7、理大量引入了私 营企业的管理方式来取代传统的、机械化的管理样式。绩效评估、项目预算、 战略管理这些管理方式现今都已被政府广泛采用来改善政府绩效。在政府与市 场的关系上，新公共管理放弃了凯恩斯主义的国家干预政策，转而以新自由主 义为指导确立起了“小政府大市场”的政府市场关系。为此，政府进行了大 规模市场化改革，将原先承担的许多职能通过私有化和合同外包方式转交给了 市场。对于新公共管理的改革方式，马丁米诺格总结为以下四点：“1、重建公共部门，尤其通过私有化；2、重建并压缩中央服务机构；3、引入竞争，尤其 通过内部市场和将公共服务转包给私人部门；4、提高效率，尤其通过绩效考核专业好文档和测评”。1可
8、以看到，成功的私营企业的组织结构和管理技术成为了新公共管 理改革政府的参照样本，同时，采用市场化的运作模式则成为了政府再造的核 心。新公共管理运动的倡导者对以这样的“新泰勒主义模式”解决官僚制政府的 弊端充满信心。 但是，伴随着新公共管理运动的兴起，对这一运动的怀疑和批评就开始了。从 理论上看，最集中的批评就是对新公共管理改革措施有效性的质疑。在许多批 评者看来，公共部门与私营部门在运行环境、组织职能等方面有着本质的不同， 这使得那些在私营部门中非常有效的管理技术在公共部门中难以发挥同样的作 用。保罗盖对简单地采用私营企业管理技术的改革举措发出警告，指出虽然从 管理过程来看公共部门和私营部门有
9、许多相似之处，但是因宪法和其他政治环 境的存在，公共部门的运作仍非常有别于私营部门，因而过多地仿效私营部门 对公共部门而言是很不明智的。2而雷恩则将这种批评集中在合同手段这一点。 在他看来，在公共部门中使用合同手段，将不会取得和私营部门一样的效果。 因为要使订立合同这样的管理手段有效，就必须符合所谓的科斯条件（Coase Condition）：一是交易费用不能很高；二是所有权必须明确，而这些条件在公 共部门中并不存在；同时，现有的管理手段也难以激励公职人员为订立最优合 同而努力，因为这些公职人员既不是合同的所有者，也难以从合同中获得直接 的收益。3正是由于公共部门和私营部门的差别，所以单纯地将
10、私营部门的组织 结构、管理技术以及市场化运作模式移植到公共部门中并不见得有效。 除了对私营企业的管理手段能否有效地运用到公共部门提出质疑外，许多新公 共管理运动的批评者还对改革能否顺利得到贯彻执行表示了担忧。欧文休斯与 卡特森格利夫和彼得杰普森都谈到了改革可能在中途夭折的问题。在欧文休 斯看来，新公共管理改革要取得成功，关键取决于对改革理念的有效执行。战 略决策、绩效管理、项目评估这些管理技术的使用都依赖于高素质的管理人员， 一旦当紧缩资源而无法对行政机构中的管理人员进行足够的培训时，这场改革 就将面临着流产的危险。4相对于欧文休斯，格利夫和杰普森则从另外一个角度 来分析改革失败的原因。他们认
11、为新公共管理运动所采取的预算控制、绩效测 评等管理手段与传统管理人员价值观、管理方式存在着冲突，这导致了传统的 官僚专家行政体制将会抵制新公共管理的改革措施，从而使得新公共管理在 由上至下的推行过程中，存在着断裂的趋势，即表面上公共部门采用了新的管 理方式，但是实际上组织的日常运作没有发生改变。5即使那些已经取得一定成效的改革措施，在新公共管理运动的批评者看来，它 们也产生了许多负面影响。马丁米诺格认为新公共管理运动为了使公共机构目 标明确、职能单一、责任清晰，正不断地将原先大型的、综合性的公共部门小 型化、分散化、单一化。从表面上看，这种做法提高了公共部门的行政效率，专业好文档但是事实上却削
12、弱了政府处理综合性、复杂性问题的能力，同时为了协调各个 部门行动的交易费用也大为增加。6欧文休斯则认为“管理主义”改革将导致“政 治化”问题的重现。即新公共管理放弃了公职人员政治中立的观念，这表现在高 层管理人员为了顺利地推行自己的改革计划倾向于任命与自己有相似政治见解 的公职人员。而这将使得原先通过“政治中立”原则解决的政党分肥制的问题有 可能重现。7新公共管理改革的实际效果也从另一方面映证了它的限度。以新自由主义理念 为指导的政府改革试图通过缩小政府规模、减少政府职能来削减公共开支，但 是，“推行撒切尔的绝对真理之后17年，公共开支仍相当于国民生产总值的 42.25，和当初她上台时相同”8
13、。这种改革的失效同样也表现在政府处理社会 问题时的无能。“今天，美国社会中扰人的问题依然存在：贫穷、低劣的教育质 量、种族、性别及财富的不平等，犯罪与暴力，森林、农田、野生动物栖息地 和其他自然资源的毁灭以及空气、水资源的污染等等”。9新公共管理非但不能 有效地解决传统官僚制政府的问题，相反由于它在方法上倚重“管理主义”，在 思想上倚重新自由主义，因此改革还引起了许多其他问题。例如，美国加州政 府试图通过引入市场机制来推动电力供应的改革。但是由于市场本身的缺陷以 及政府对企业缺乏足够的支持，使得当地的电力供应企业长期处于亏损状态。 这最终导致了电力企业被迫停止生产，进而引发整个加州大面积停电的
14、社会危 机。 概而言之，新公共管理运动将官僚制政府的弊端诊断为组织结构问题、管理技 术问题、运行方式问题，并开出采用私营企业的组织结构、管理技术以及市场 化的运作模式来改革官僚制政府的处方。但是这贴改革处方，要么不适合公共 部门，要么很难有效地得到贯彻执行，要么会引起老病症的重现。 二、二、 官僚制政府弊端的政治性质官僚制政府弊端的政治性质 既然“管理主义”的改革措施很难医治好官僚制政府的顽症，那么我们就必须重 新为官僚制政府开出处方。这需要对官僚制政府的弊端重新做出诊断。 如果说官僚制政府的组织结构、管理方式并不是导致官僚制政府弊端的根本原 因，那么致使官僚制政府问题重重的根本原因又是什么呢
15、？在这里，詹姆斯威 尔逊的看法是有启发性的，他提示我们超出官僚制政府的组织层面来思考。他 说：“当他们抱怨官僚组织总是增加人民的无奈时，他们只是简单地归咎于官僚 组织的管理问题。事实上，问题并不在此，而是在官僚组织的治理问题上”。10 那么什么是威尔逊所指的官僚组织的治理问题呢？我们认为，所谓官僚组织的专业好文档治理问题，其实就是由于传统的议会政府治理结构失效导致官僚制政府效率 低下的问题。传统公共行政理论认为，政治与行政二分是建立高绩效政府的基 础。政府依靠官僚制组织的技术优势有效地执行由议会制定的政策，从而实现 公共利益。而这一理想模型包含着这样一个假设前提，即议会能够有效地控制 政府，使之能够不折不扣地执行由议会制定的政策。但是，如韦伯所指出，官 僚制政府有摆脱议会控制、谋求自身利益的倾向。“面对那些受过专门训练并从 事经营和管理的官员们，政治领袖发现自己处于一个外行的地位而与内行 相对立。”11对此，戴维比瑟姆评论道：“科层组织在政府中构成了一个分离的 权力群体，在社会中形成了一个分离的地位阶层。”12正因为官僚制政府不是简 单的政策执行工具，它有摆脱议会控制的趋势，所以导致了传统的议会政府 治理结构的失效，进而使得缺乏有效控制的官僚制政府不断表现出机构臃肿、 效率低下、反应迟钝、腐败孳生等弊端。 如果说韦伯对议会政
