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1、.地方财政管理体制中存在的问题应引起高度重视免费.地方财政管理体制中存在的问题应引起高度重视 改革开放以来，随着“分灶吃饭” 、 “包干制”和“分税制”财 政管理体制的实施，形成了“中央财政”和“地方财政” 。由 于地方财政管理体制不够规范，在运行过程中，存在诸多问题：1、收入过度上收，支出重心下移，加重了县（市）支出压 力。分税制改革后，中央财政加大了对地方财力的 调控力度。此后，又通过所得税分享改革、出口退税改革集中 地方财力。直接承担较多具体事务的县（市）级财力份额反而 呈萎缩之势。以*县为例，1994 年地方财政收入 2,800 万元， 2005 年全口径一般预算收入达 6,415 万
2、元，地方财政一般预 算收入只有 3,908 万元，11 年增加 1,100 万元。另一方面， 原体制中已明确由上下级财政共同负担的支出项目重心下移。 比如：义务教育是一个受益范围超越地方行政区域的纯公共产 品，不管是在“统收统支”时期、还是在“财政包干”时期， 义务教育经费都是由各级财政共同负担。1994 年分税制财政 体制改革后，支出责任逐渐下移到县及县以下政府。据国研中 心一份调研材料显示，农村税费改革前的 2000 年，义务教育 投入结构是乡镇 78，县级 9，省地市 11，中央 2。 “农村教育 农民办”的问题比较突出。农村税费改革后，又提出了“以县 为主” ，把主要支出责任明确到县。
3、再比如：社会保障。改革 开放前，我国实行的是低工资、广就业、多补助的收入分配制 度，养老、失业、医疗等社会支出全部由国家和企业承担，个 人未形成养老积累。社会保障制度改革后，由政府来偿还历史 欠账问题不可避免。但是，支出责任在 1994 年分税制财政体 制改革中未予明确，社会保障支出责任基本上由地方财政“兜 底”承担。由于人口进入老龄化时期，社会保障收支缺口呈逐 渐扩大趋势。此外，地方政府还要负担下岗职工安置、困难企 业军队转业干部补助支出。以*县为例，2005 年社会保障和.社会福利救济支出达 2,628 万元，占全口径财政收入的 41。 还有公检法司支出、医疗卫生支出等都下移到县级。据统计
4、， 县级政府用 21 的财力，养着 70 的事。使县级财政入不抵出， 不堪重负。2、强制刚性支出与项目配套，形成了巨额财政债务。上级 运用行政权力，以法律、规章、制度、决定等多种形式，强制 要求下级政府执行上级各部门确定的财政支出标准。如：农业、 科技、教育等方面的支出要高于财政增幅；卫生、计划生育、 文化、科普以及公检法装备等要执行上级确定的标准。同时， 强行要求专项配套。比如：农业发展、乡村道路建设和文化教 育体育卫生事业建设项目，都要求县级财政拿出配套资金。操 作上动则专户存储，实行报帐管理。通常越是配套能力较强的 地方，拿到的专款也越多。大多县（市）政府一肩挑百姓的期 盼，一肩挑财政的
5、压力，为了不敢落后，不吃亏，只有举债搞 建设。这实际上存着一个与公共服务均等化目标相背的问题。 据有关资料显示，我国政府债务目前大致估算为亿元左右，其 中 60 为市及市以下地方政府债务，特别是部分县、乡债务余 额达一般财政预算收入的几倍。*县的县、乡债务接近 2.5 亿 元，是全口径财政收入的 4 倍。3、上级替代决策，时常引发不稳定因素。我国财政决策一 直采取“行政一致型”决策模式。大到财政管理体制的确定， 小到具体项目的开支标准，其决策都在政府内部完成，且以上 级政府行政命令为准。如机关事业单位职工工资标准、下岗职 工基本生活费发放标准、社会养老金发放标准等等，都是由上 级政府发文明确。
6、 “上级出政策，下级出票子” 、 “上级请客， 下级买单”的现象在财政收支领域比较普遍。这一做法的结果 是，干部群众找身份、找政策、要酬金，引发了不少上访事件， 加剧了不稳定因素。每一项政策出台，县（市）级政府都要拿 出足够精力和财力“扑火” 。迫于上级政府不断传递的财政支出压力，下级政府总是采取 多种途径和手段加以“应对” 。一是抬基数，混收入，扩大收.入留存空间。凡是要增量集中的收入，基数年就一定会出现超 常规的增长。此外，混淆收入，也是下级政府常用的一种手段。 通常表现为，以收费形式挤占税基；在征收环节调剂，优先满 足地方税种；税种混库，将上级分成的收入往不集中的收入项 目上靠。二是多要
7、钱，少配套，向上转移财政负担。由于上级 政府财政职能肢解，大量专项资金分散在各有关政府部门，且 资金分配具有一定的随意性，这让下级政府向上级政府转移支 出负担成为可能。 “先哭的孩子有奶吃，会哭的孩子多吃奶” ， “跑部跑省” 、 “跑部钱进”成为另有一番意味的专用术语。一 个县一年要花掉上百万元的行政成本，但这也值，项目不跑是 要不来的，给谁都是给，不要白不要，白要谁不跑。一些地方 拿不出配套、就搞虚列支出。三是多借款，少还债，逃避实际 支出责任。利用上级财政通过往来款清算扣款难以真正到位的 政策空间，平常尽量向上级财政预借更多的财政往来资金，应 付各项开支。以年终财政赤字的形式，将本应自1
8、 2 身承担的实际支出责任上移给上级政府。同时，为 了应付地方财政运行中的突出矛盾，向上级政府借入专项资金， 力争多借、少还、迟还或是不还，倒逼上级政府承担支出责任。上述问题的存在与落实科学发展观、构建和谐社会有相悖之 处，有背于国家财政体制改革的初衷。建议：1、健全地方预算法案。按建立社会主义民主法治的要求， 健全 地方财政管理法规。针对地方财政的特点，健全财政预算法 案和财政转移支付法案 。以法律形式理顺上下级政府之 间财权、事权，落实财政收支责任。应将公务员工资、义务教 育支出、社保资金支出纳入省级统筹支付范围；对财政补贴县 取消农村公益事业建设地方配套支出。以缓解地方财政压力。2、完善
9、民主决策程序。按建立社会主义民主政治的要求， 规范财政决策程序。在健全的法律框架约束下，改革现行“行 政一致型”决策模式，实行公共财政决策权的分权归位。将财.政预算管理体制、税收制度、重大财政支出、政府举债等重大 事项决定权移交同级人民代表大会。同时，减少替代下级决策 行为。3、加强财政制度建设。按照建立社会主义公共财政的要求， 健全地方财政管理制度。建立稳定、可靠的地方税制，规范地 方财政收入行为。完善财政支出绩效约束机制，提高政府效能 和财政支出效率。建立新型政府总体预算体系，强化政府资源 总量约束。建立政府债务管理和风险评价制度，有效化解和防 范财政风险。4、建立上下协调机制。建立健全财政收入增收激励和财政 支出约束机制，增强上下级政府之间的整体合力。兼顾政治、 经济、社会相关配套改革的整体推进，减少行政层级，控制减 少财政供养人员，减轻财政压力。
