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1、第五章 政策性银行监管,讲授内容：第一节 政策性银行概述 第二节 政策性银行监管法律架构与监管机构 第三节 对政策性银行市场准入的监管 第四节 政策性银行的非现场监管与现场监管第五节 综合评价和问题纠正复习与思考,第一节 政策性银行概述,第五章第一节,一、政策性银行概念与经营特点,(一)政策性银行概念政策性银行是指由政府创立或参股保证，不以盈利为目的，配合政府的社会经济政策和意图，在特定的领域内，直接或间接从事政策性金融活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观管理工具的金融组织。,第五章第一节,一、政策性银行概念与经营特点,1994年，根据十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场
2、经济体制若干问题的决定和1993年底国务院关于金融体制改革的决定，中国三家政策性银行国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行(以下分别称开发银行、农业发展银行和进出口银行)相继成立。,第五章第一节,一、政策性银行概念与经营特点,(二)中国政策性银行的经营特点1.资金来源与运用的特殊性农业发展银行的经营资金主要来源于向中国人民银行借款和在银行间债券市场发行金融债券；开发银行和进出口银行主要通过银行间债券市场发行金融债券和国际资本市场借款、发债筹集资金。中国政策性银行的资金运用与其职能定位密切相关，即：农业发展银行的信贷资金主要投放于与农业发展息息相关的项目，进出口银行为扩大中国机电产品和成
3、套设备等资本性货物和高新技术产品出口提供金融支持，开发银行重点支持“两基一支”行业的项目。,第五章第一节,一、政策性银行概念与经营特点,2.风险承担方式的特殊性政策性贷款是由国务院和地方政府确定的，按照国家宏观调控需要、由各级政府承担风险而发放的贷款，贷款的风险由政府承担。,目前，农业发展银行和进出口银行的贷款业务按照政策性和商业性口径划分；开发银行的贷款业务在对项目进行评估后自主办理，风险自担。,第五章第一节,二、政策性银行与商业银行、开发性银行的区别,(一)政策性银行与商业银行的区别 1.资本来源不同政策性银行多由政府出资建立，业务上由政府相应部门领导。商业银行多采取股份制的形式，业务上自
4、主经营、独立核算。2.资金来源不同政策性银行一般不接受存款，也不从民间借款。而商业银行以存款作为其主要的资金来源。,第五章第一节,二、政策性银行与商业银行、开发性银行的区别,3.经营目的不同政策性银行是为了支持某些部门的发展而专门成立的，不以盈利为目的，与相应的产业部门关系密切。而商业银行则以利润最大化为经营目的，业务范围广泛。,第五章第一节,二、政策性银行与商业银行、开发性银行的区别,(二)政策性银行与开发性银行的区别政策性银行着眼于社会效益，不追求自身业绩，强调政府的财政性补贴，依靠政府预算支持，无资本金约束，因此也无法实行真正的市场化经营。开发性银行更多地强调资本金约束，从而保证按市场化
5、原则经营，并通过制度建设、市场建设保持经营的可持续性，在此基础上，实现政府目标。,第五章第一节,二、政策性银行与商业银行、开发性银行的区别,两类银行与政府的关系不同，政策性银行具有国家信用，政府提供担保，并对最终风险兜底；而开发性银行依靠机构信用开展业务，具有国家背景，开发性业务的风险自担。,第五章第一节,三、中国政策性银行体系,(一)国家开发银行1.银行概况国家开发银行成立于1994年3月17日，注册资本500亿元人民币，是直属国务院领导的中国三家政策性银行中最大的一家正部级金融机构。其主要任务是支持基础设施、基础产业和支柱产业项目建设，支持国家区域发展政策，承担国际金融组织转贷款业务。,第
6、五章第一节,三、中国政策性银行体系,开发银行经营范围是向国家基础设施、基础产业和支柱产业(“两基一支”)的大中型基本建设和技术改造等政策性项目及其配套工程的建设发放政策性贷款，具体包括制约经济发展的“瓶颈”项目、重大高新技术在经济领域应用的项目、跨地区的重大政策性项目等。,目前共涉及“两基一支”、社会瓶颈、“走出去”、金融合作等四大业务领域。,第五章第一节,三、中国政策性银行体系,2.主要资产业务及种类开发银行通过建立长期、稳定的资金来源，以保证重点建设资金的需要，投资于制约经济发展的薄弱的基础设施和基础产业、可直接增强综合国力的支柱产业项目、高新技术在经济领域应用的重大项目和跨地区的重大政策
7、性项目。其方式是办理政策性重点建设贷款和贴息贷款业务，进而对固定资产投资总量和结构进行调节。,第五章第一节,三、中国政策性银行体系,开发银行的资产业务可分为软贷款和硬贷款两种。其中，软贷款是指将属于资本金性质的资金以长期优惠贷款的方式，按投资项目配股的需要，贷给国家控股公司和中央企业集团，从而实现参股和控股的目的；硬贷款是指将通过发行政策性金融债券等筹集的资金直接向政策性投资项目贷款，到期向项目单位收回贷款本息的资产业务。,第五章第一节,三、中国政策性银行体系,3.各种业务运作及尝试(1)支持西部、中部、东北部重点项目开发建设。(2)试水“资产证券化”。,第五章第一节,三、中国政策性银行体系,
8、(二)中国农业发展银行1.银行概况农业发展银行于1994年11月8日成立，是国有农业政策性银行，直属国务院领导，主要任务是：按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。中国农业发展银行实行独立核算，自主、保本经营，企业化管理。,第五章第一节,三、中国政策性银行体系,农业发展银行在业务上接受中国人民银行和中国银行业监督管理委员会的指导和监督。中国农业发展银行目前的运营资金来源主要依靠中国人民银行的再贷款。中国农业发展银行在机构设置上实行总行、一级分行、二级分行、支行制；在管理上实
9、行总行一级法人制，总行行长为法定代表人；系统内实行垂直领导的管理体制，各分支机构在总行授权范围内依法依规开展业务经营活动。,第五章第一节,三、中国政策性银行体系,2.主要资产业务1998年，将扶贫、农业综合开发等专项贷款，粮棉油附营及加工业务贷款划出，专门承担国家粮棉油收购、调销、储备的信贷资金供应。2001年以后，开展农副产品加工龙头企业的贷款等业务。2004年，根据国务院有关常务会议精神，中国银监会批准农业发展银行开办大型粮食加工和粮棉油产业龙头企业贷款，农业发展银行从此形成了政策性业务和商业性业务并存的局面。至2007年上半年，银监会已批复农业发展银行开办了10多项的商业性业务，业务范围
10、覆盖了农林牧副渔等行业的产、供、贸、销等环节。,第五章第一节,三、中国政策性银行体系,(三)中国进出口银行1.银行概况中国进出口银行于1994年7月1日成立，是直属国务院领导的、政府全资拥有的国家政策性金融机构，主要任务是执行国家产业政策和外经贸政策，为扩大中国机电产品、成套设备等资本性货物以及高新技术产品的出口提供政策性金融支持，其国际信用评级与国家主权级一致，为国内金融机构的最高级别。,第五章第一节,三、中国政策性银行体系,2.主要资产业务1994年组建时，国务院批复进出口银行执行国家产业政策和外经贸政策，为机电产品和成套设备等资本性货物进出口提供进出口信贷(卖方信贷、买方信贷)；与机电产
11、品出口信贷有关的外国政府贷款、混合贷款、出口信贷的转贷，以及中国政府对外国政府贷款、混合贷款的转贷；国际银行间的贷款，组织或参加国际、国内银团贷款；出口信用保险、出口信贷担保、进出口保险和保理业务。后扩展的创新业务有：进口信贷业务，包括技术装备进口贷款和资源进口贷款；出口小企业统借统还贷款；中小企业融资担保业务；特别融资账户业务；应收账款融资业务。,第五章第一节,三、中国政策性银行体系,3.主要贷款种类(1)出口卖方信贷业务。(2)出口买方信贷业务，如向国外借款人发放的中长期贷款，用于进口商即期支付中国出口商贷款，促进中国资本性货物和技术服务的出口。(3)外国政府贷款转贷业务，包括外国政府向中
12、国政府提供的优惠贷款和混合贷款。,第五章第一节,四、政策性银行的改革转型,(一)政策性银行的业务范围不断扩大(二)政策性业务和非政策性业务的结构变化(三)政策性银行改革转型,第五章第一节,四、政策性银行的改革转型,2007年7月25日，银监会公布了2007年第412号令，其中商业银行资本充足率管理办法修订版明确提出：政策性银行资本充足率的计算和监督管理参照商业银行的标准。解读其内容，主要含义有两层：(1)政策性银行同样需要遵循巴塞尔协议的有关规定，将资本充足率保持在8%以上；(2)政策性银行的改革目标逐步向市场化经营模式的商业银行靠拢。,第五章第一节,第二节 政策性银行监管法律架构与监管机构,
13、第五章第二节,一、政策性银行监管法律框架,目前，对政策性银行监管的主要依据是中华人民共和国银行业监督管理法及1994年政策性银行成立之初国务院确立其职能、任务、经营目标和宗旨的有关文件，以及政策性银行总行的制度。如中华人民共和国银行业监督管理法第2条规定：国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。,第五章第二节,一、政策性银行监管法律框架,第一款规定：本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。第二款：(略)第三款规定：国务院银行业监督管理机构依照本法有关规定，对经其批准
14、在境外设立的金融机构以及前二款金融机构在境外的业务活动实施监督管理。,第五章第二节,二、政策性银行的监管机构及监管思路,(一)政策性银行的监管机构参照国际通行惯例，政策性银行从理论上和实践上都是由出资方来承担主要的监管职责，在中国具体说就是指财政部门，但事实上中国基本上是由银行监管机构来承担对政策性银行的主要监管职责，2003年以前由中国人民银行负责监管，银监会成立以后由银监会承接。,第五章第二节,二、政策性银行的监管机构及监管思路,(二)政策性银行的监管特点1.根据中华人民共和国银行业监督管理法的规定，将政策性银行纳入银行业监管范围，由银监会负责其合规性和风险性的监管；2.由人民银行负责牵头
15、政策性银行的改革工作，确定政策性的职能定位；,第五章第二节,二、政策性银行的监管机构及监管思路,3.由财政部负责核定政策性银行的财务盈亏，同时政策性银行的机构设置和调整首先须经财政部同意；4.由发改委、税务总局等有关职能部门负责协调政策性银行的其他相关业务。,第五章第二节,二、政策性银行的监管机构及监管思路,(三)政策性银行的监管思路对政策性银行的监管，仍要贯彻银监会的监管新理念及审慎性监管、持续性监管的原则，采取合规性监管与风险监管相结合的方式。 在合规监管方面，一方面要强化对政策性银行遵守相关监管机构制定的各项规章制度的监管。另一方面要把监管的着眼点和着力点放在风险上，强化对政策性银行的风
16、险监管，注重对政策性银行风险的早期识别、预警和控制。,第五章第二节,二、政策性银行的监管机构及监管思路,尤其要注重以下几方面的风险监管：一是注重督促政策性银行转变经营理念，提高风险防范意识，加强对政策性银行信用风险的监管，提高全面风险管理能力；二是注重政策性银行不良贷款和贷款行业高度集中的非现场监控，密切关注不良贷款存量及增量的变化；三是注重政策性银行内部管理和风险控制，要按照“内控先行，内控优先”的要求，督促政策性银行加强内控建设和执行力度，不断健全内控机制，监管过程中要重点对其内控制度执行的有效性进行检查；,第五章第二节,二、政策性银行的监管机构及监管思路,四是注重政策性银行办理新业务(非信贷资产业务、表外业务)的风险监测、预警和风险提示，要掌握其在开展新业务方面的内控制度建设和风险状况，及时将政策性银行新开办业务纳入非现场监管体系，做好风险分析；五是注重对政策性银行风险管控能力的考核和评价；六是注重政策性银行两类业务综合经营分账管理的监管，防止自营业务的亏损转嫁给财政，出现道德风险。,
