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1、美国反垄断政策的演进及对我国的启示作者：余东华 来源：市长参考 添加日期：09 年 05 月 12 日一、引言美国是最早实行反垄断政策的国家之一，是反垄断法的发源地。美国反垄断法由基础性法规(1890 年的谢尔曼法、1914 年的克莱顿法和联邦贸易委员会法)和补充性法规(如 1936 年的鲁滨逊一帕特曼法、1938 年的惠勒一利法、1950 年的塞乐一凯弗勒尔法、1976 年的哈特一斯科特一罗迪诺法)等成文法及其判例所构成。这一系列旨在维护公平竞争和市场秩序的法律文件不仅被公认为是世界反垄断法的鼻祖，而且在一定意义上开创了美国成文法的先河，奠定了反垄断立法的成文法模式。然而，作为反垄断法发源地
2、的美国，经济学界包括美联储等管理部门却开始对反垄断政策进行反思并提出批评，加里贝克、米尔顿弗里德曼等知名经济学家对美国一百年来的反垄断立法尤其是司法实践持严厉的批评甚至否定态度。美联储前任主席艾伦格林斯潘也曾如此评价美国的反垄断制度：“反垄断领域充满了混乱、自相矛盾和司法上的吹毛求疵，我不得不说，整个反垄断制度都需要予以彻底检讨。”曾被誉为“经济宪法”、“自由企业大宪章”的反垄断法，为何在现阶段遭致如此之多的非议?是美国的反垄断政策已经不合时宜，还是这些经济学家们故弄玄虚?本文将对一百多年来的美国反垄断政策及其实践的演进历程进行简要回顾，探讨美国反垄断政策的价值目标、判定原则和理论基础的演变，
3、并从中得出一些对于我国制定和实施反垄断政策具有借鉴意义的结论和启示。二、美国反垄断政策的演进历程19 世纪下半叶，美国资本主义自由竞争发展到了顶峰，资本集中速度加快，垄断组织大量形成并严重威胁着中小企业的生存，垄断行为引起公众的反感和恐惧。为了避免因个别垄断资本的过分膨胀及滥用支配市场的优势地位而激化资本主义时期的各种基本矛盾，从而危害资本主义制度，同时为了通过排除垄断、不正当的交易限制和不公平的贸易行为而维护公平竞争以保持资本主义经济竞争的有效性和充分活力，美国国会在 1890 年通过了第一部反垄断法，即谢尔曼法。以此为标志性起点，反垄断在美国已经有 110 多年的历史。按照反垄断经济学的理
4、论观点与反垄断实践之间互动的关系，可以将美国反垄断政策的演进历程分为以下五个阶段：118901913 年，实施反垄断政策的早期阶段在谢尔曼法通过以后相当长的一段时间内，垄断组织的发展仍然很快，而反垄断的案件却很少，该法几乎没有产生实质性影响，也没有得到有效的执行。部分原因在于该法的语言过于简单，条文规定过于原则化，法律解释伸缩性较大，在实际中缺乏可操作性。进入 20 世纪初期，西奥多罗斯福总统(共和党，任职时间是 190l 一 1909 年)和威廉塔夫脱总统(共和党，任职时间是 19091913 年)比较认真地执行了反垄断法，使得反垄断的基本程序和审判框架逐步形成。219141935 年，反垄
5、断政策体系化阶段在总结谢尔曼法实施经验的基础上，1914 年美国国会颁布了克莱顿法和联邦贸易委员会法，这两部法律的颁布标志着美国反垄断的法律制度基本形成。克莱顿法和联邦贸易委员会法列举了一系列限制竞争的商业行为，使得反垄断政策得以进一步发展并具有一定的可操作性。1914 年依据联邦贸易委员会法成立了专门的反垄断执行机构联邦贸易委员会(FTC)，它与 1903 年成立的司法部反垄断局(I)OJ)一起，成为美国反垄断政策的实施组织。至此，美国的反垄断政策体系初步形成。319361972 年，反垄断力度逐步加大的阶段这一时期，美国国会针对反垄断实践中出现的新问题，加强了对反垄断法的完善和补充，出台了
6、一系列的单行法规、指南和判例等辅助性法规，形成了一套比较完备的反垄断政策体系。同时，经济理论及其分析方法在反垄断的判决中起着越来越重要的作用，经济学分析逐渐替代了原先的法律传统标准。特别是 20 世纪 30_40 年代出现的哈佛学派对美国反垄断政策产生了较大影响，其结构主义主张使得美国政府加大了反垄断的力度，扩大了反垄断政策的适用范围。在 20 世纪 50 年代，美国出现了新一轮的反垄断高潮，尤其是在共和党执政期间，政府加大了反垄断力度，扩大了反垄断政策的适用范围。419731991 年，反垄断政策逐步放松的阶段20 世纪 70 年代，芝加哥学派逐渐取代了哈佛学派，成为影响政府决策的主流经济理
7、论。受芝加哥学派等新自由主义经济学的影响，美国政府开始审慎对待反垄断政策，并逐步消除反垄断政策中的教条主义倾向，更加关注垄断行为对经济效率的影响。与此同时，美国政府开始实行对私人企业放松管制的政策，对企业兼并行为的控制明显放松，使得美国出现了新一轮的兼并浪潮。51992 年以后，反垄断政策实施弹性进一步加大的阶段随着新经济现象的出现、经济全球化趋势的加快和美国所处的国际竞争环境的变化，美国的反垄断政策的弹性进一步加大，对大企业的反垄断制裁更加谨慎。20 世纪 90 年代以来，在国际上实施反垄断政策国家的数量明显增加的同时，美国国内却出现了反对反垄断政策的呼声。随着美国企业在国际市场上竞争能力的
8、下降，一部分代表大企业利益的经济学家认为，企业在国际市场的竞争力取决于是否拥有新技术、能否开发新产品，而开拓新技术需要巨额资金，只有实力雄厚的大公司才能拥有数量可观的资金。为了保护企业创新的积极性、保持美国大企业在国际竞争中的优势地位，就应反对反垄断政策。三、美国反垄断政策价值目标的演变从历史的角度看，美国反垄断政策目标经历了从保护经济自由、机会均等和消费者利益到保护中小企业的合理竞争再到维护经济效率这一变化过程。美国反垄断政策目标演变的基本动力是美国社会经济条件和国际环境的变化，经济学各种理论在这一演变中扮演了积极的促进角色。美国反垄断政策价值目标的演变可以分为三大阶段： 1第一阶段，19
9、世纪末至 20 世纪 30 年代在这一阶段，反垄断政策所追求的价值目标主要是保护竞争者的平等地位和经济自由，以图巩固其民主政治的经济基础。19 世纪末 20 世纪初期，垄断组织超强的经济实力不仅严重损害了广大消费者和中小企业的利益，使社会矛盾激化，破坏了美国公平自由的经济观念，威胁到美国经济赖以存在的基础，而且垄断组织插手政治，通过赞助或行贿等手段，扶植和拉拢代表垄断组织利益的代言人，威胁到民主政府的稳定。反垄断不仅成了美国多数民众的呼声，政府为了维持自由竞争的经济秩序、稳同民主政府的基础、稳定社会，也加入到反垄断的行列中。在这种背景下，保护经济自由、财产安全等自然权利，保护竞争过程，使自由交
10、换免受人为的干扰，实现最大限度的个人商业机会、经济效率、国家繁荣、政治民主与社会和谐，成为引导谢尔曼法登台的主旋律，也是制定克莱顿法和联邦贸易委员会法的初衷。所以说，反垄断法在美国产生之初，其主要政策目标是保护竞争者和消费者的平等地位和经济自由，巩固美国式政治民主的社会经济基础，创造一个有助于维护民主的政治和社会制度的环境。 2第二阶段，20 世纪 40 年代至60 年代末期在此阶段，推行并维护竞争成为反垄断法的价值目标。谢尔曼法颁布后并未得到认真的执行，被称为“没有牙齿的怪物”，一方面是由于谢尔曼法的条文过于笼统，更主要的是谢尔曼法出台的政治意义重于经济意义，它更注重从价值趋向上体现经济的自
11、由、民主和完全竞争，而是否实际上促进了竞争却并不是其关注的重心。但由于受 20世纪 30 年代经济危机、凯恩斯主义经济学和哈佛学派“结构一行为一绩效”理论的影响，美国反垄断法的价值目标渐渐发生了变化，反垄断政策试图通过控制市场结构来达到遏制垄断、保护竞争的目的，维护竞争机制成为其核心价值。这一价值目标既体现在反垄断的司法实践中，也体现在这一时期出台的一系列单行法规、指南和判例等辅助性法规中。3第三阶段，20 世纪 70 年代以来在这个阶段，提高经济效益、追求资源的有效利用成为美国反垄断法的价值目标。20 世纪 70 年代以来，美国经济的国际竞争力有所削弱，面对来自日本、欧共体国家的挑战和世界经
12、济一体化、新技术革命的影响，美国反垄断政策的价值目标做出了相应的调整，经济效率成为美国反垄断法的首要价值目标。同时，芝加哥学派取代哈佛学派成为影响政府决策的主流经济理论，对美国反垄断政策价值目标的演变也产生了较大影响。1981 年，负责反垄断事务的美国司法部副部长威廉巴克斯特尔曾宣布“反垄断的惟一目标就是经济效率”。四、美国反垄断政策中违法判定原则的演进在美国反垄断法的实践中，最高法院确立了两项违法判定原则，即本身违法原则和合理原则。本身违法原则的基本含义是：某些损害竞争的行为已被司法判例确定为本身就是违法的，无需通过对其他因素的考察去判断，如固定价格、限制产量或划分市场的协议以及联合抵制等行
13、为，都被司法判例确定为本身违法行为。这些行为对竞争的损害作用是很明确的，一般不会因其他因素的影响而有实质性的变化，所以无需加以证明。合理原则要求对于某些对竞争限制比较模糊的行为是否构成违法行为，必须在慎重考察企业行为的意图、行为方式及行为后果等因素后，才能做出判断：只有企业存在谋求垄断的意图，并通过不属于“经济发展的正常方式”实现了目的，造成了对竞争的实质性限制的情况下，其行为才构成违法，否则就是合理的行为。本身违法原则简单明了、可操作性强，体现了反垄断法的严格性；合理原则体现了反垄断法的灵活性，给法官的判决提供了较大的自由发挥的空间。1897 年审理“泛密苏里运价协会案”时，司法部认为，不论
14、价格合理与否，固定价格本身必然极大地限制成员的竞争自由，违反了谢尔曼法，根本不必进行经济分析，仅仅根据性质即可判定其违法。这是第一次表达本身违法原则的思想。在 1940 年“美国政府诉索科内一维科姆案”中，法院正式采用了本身违法原则这一术语。“泛密苏里运价协会案”的判定过程中，怀特法官认为，对谢尔曼法第 1 条中的“任何”二字不必作机械的理解，谢尔曼法只禁止那些不合理的限制，泛密苏里运价协会的固定价格协议是否违反谢尔曼法，还需要进行合理性分析。这是首次提出合理原则的思想，但未能得到最高法院的采纳。1911 年审理“美国标准石油公司案”时，合理原则才成为违法判定原则；在 1918 年“芝加哥贸易
15、协会诉美国案”中，法院进一步明确了合理原则的内容。美国反垄断的违法判定原则是在不断调整变化的，不但合理原则的标准在调整，本身违法原则也并非一成不变。在 20 世纪 70 年代末以前，美国反垄断法适用原则一直在本身违法原则和合理原则之间动摇不定。总的来说，本身违法原则和合理原则在绝大多数时间内是并存的，但在适用上却不时有所侧重，要么适用简单易行的本身违法原则，要么适用繁琐复杂的合理原则：1890 一 1913 年以本身违法原则为主导；19141935年以合理原则为主导；1936 一 1972 年，以结构主义为基础，本身违法原则又开始占据上风。20 世纪 70 年代末以后，反垄断法适用开始趋于宽松
16、，本身违法原则的适用范围有所减少，灵活的合理原则适用增多，并且在反垄断政策的实施中，法院开始不再明确区分这两个原则，而是同时考虑这两个原则，逐步实现了由二元判定模式向一元序列判定模式的转变。美国反垄断违法判定原则虽然在实践中不断发生调整，具体案件的处理也各不相同，但其维护有效竞争、追求社会整体利益的基本目标却贯穿始终，并遵循了以下主要原则：(1)反垄断的目的是保护市场的有效竞争性和消费者的利益；(2)判断垄断的标准不是以企业规模大小来决定的，关键要看是否滥用了市场力量；(3)在执行反垄断法时，美国政府还是以国家利益为重，为了提高美国企业在全球的竞争力，充分考虑大型企业的重组和并购行为对整个国民经济的影响。五、美国反垄断政策理论基础的演进反垄断既是一个法律问题，也是一个经济问题；反垄断政策的演进既是适应司法实践和环境变化的需要，同时也深受经济学理论的影响。影响美国反垄断政策的主流经济学理论主要包括新古典竞争理论和哈佛学派、芝加哥学派、新产
