关于清代的道和道员

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1、关于清代的道和道员关于清代的道和道员 作为地方监察机构的道， 不仅与整个清代相始终， 而且一直延续到北洋政府的垮 台。有关清代地理沿革的著作和地图，只有省、府、厅、州、县，很少涉及道， 连卷帙可观的清代职官年表也无道员一目。有些制表虽然详列其辖区、住地 等项，但却没有道的设置与撤、 改时间，也看不出辖区、 住地的前后变化。 因而， 为解除种种疑难，不得不对这一问题试作探求。现将所接触到的材料略加整理， 叙述如下。一、道的性质和道员的职权道和道员制度是在明代形成和确立下来的，清代承袭了这一制度， 并进行了若干 调整和改革。清代地方政权分为省、府、县三级(厅、州或同于府，或同于县)，设置于省、府

2、之间的道并不是一级政权组织， 而是省级政权的派出或办事机构。但也有人把道 与省、府、县相提并论，称之为四级地方行政机构。例如，民国年间出版的内 政年鉴就认为，清代地方行政机构为省、道、府、县四级制。这就把地方政权 组织与某级地方政权的派出或办事机构混为一谈，虽有一些道理却不尽妥当。道的长官称道员， 俗称道台， 在书信往来中通常称为观察。道员的办公机关称道 台衙门，其属吏有库大使、仓大使、场大使、盐课大使、关大使等杂职，秩从九 品或未入流不等，“皆因地建置，不备设。 ”(清史稿职官三 )道员的主要职责 是协助督、抚、藩、臬诸地方人员管理政务、监督府、县。清史稿职官志 说，道员“各掌分守、分巡及河

3、、粮、盐、茶，或兼水利、驿传，或兼关务、屯 田，并佐藩、臬核官吏，课农桑，兴贤能，励风俗，简军实，固封守，以帅所属 而廉察其政治。” 正由于这一特点， 所以人们通常把道员与藩、 臬二司连在一起， 统称为司道官员， 简称“司、道” 。这既说明其地位之重要， 也说明其属员身份。 由于道员的主要职责是监察而无地方专责，所以实权很小。 有个曾出任福建汀漳 龙道的人发牢骚说，“分巡一官，上之不如藩、臬黜陟有权，下之不如守、令措 施在我，驭吏而吏不畏，辖兵而兵不知，名为监司，实与闲曹等。”(桂超万； 宦游纪略，卷六 )曾国藩也认为，“司道位高而无权，处易爻三四之地，纵不 多凶，亦颇多惧，本难时措咸宜。 ”

4、(曾文正公全集书札 ，卷二十五 ) 清代道员的衔额与品秩，前后有很大变化。清朝开国之初，各项制度承袭明制， 道员“衔额靡定，均视其升补本职为差。 ”(清史稿职官三 )顺治十六年的上谕 说， “自今以后，除、授、升、转各道员，不得拘地方坐定职衔，著以布、按二 司衔通融兼带，永著为例。 ”于是，据此议定，“守道缺出，所升之人系副使即升参政， 佥事即升参议，或系参议应升副使者， 即以副使兼参议衔， 郎中等官应升佥事者， 即以佥事管参议事。巡道缺出，所升之人系参议即升副使， 系郎中等官即升佥事。 或系副使应升参政者， 即以参政兼副使衔。佥事应升参议者，即以参议兼佥事衔。” (嘉庆钦定大清会典事例 ，卷

5、二十二 )由于原职不同， 所以虽同为道员，其品秩 却不一样， “参政道从三品， 副使道正四品， 参议道从四品， 佥事道正五品。” ( 清 史稿职官三 )乾隆十八年实行改革，“罢各省守道兼布政司参政、参议衔，巡道 兼按察司副使、 佥事衔，定为守巡各道秩正四品。 ”(嘉庆钦定大清会典事例， 卷二十二 )从此以后，道员开始以自己所掌管的部门或地区定衔，品秩一律为正 四品。关于一般道员能否封章奏事的问题， 清政府一再变更自己的规定， 情况比较复杂。 清朝初年，道员本无具折奏事之权， 即使“委署两司， 其应奏交代等事” 亦须“洋 请督抚代奏”。雍正年间，曾一度允许“道、府、同知”自行具折奏事，“后因无

6、所建白，遂行停止。”乾隆四十一年，清政府规定， “道员中有委署两司者，俱准 其照藩、臬一体具折奏事。 ”(嘉庆钦定大清会典事例 ，卷二十二 )嘉庆四年清 政府又进一步将封章奏事之权推及到所有道员。上谕说，“雍正年间，道、府、 同知等员俱准封章奏事。因思各省道员职司巡察，即与在京科道有言责者相等， 况科道之条陈纠劾， 尚多得自风闻， 何如监司大员身任地方， 目击本省政务民情 者较为真知灼见耶 !嗣后除知府以下等官仍不准奏事外，其各省道员均著照藩、 臬两司之例，准其密折封奏，以副兼听并观、集思广益至意。”(嘉庆钦定大清 会典事例，卷二十二 ) 但从后来的情况看， 乾隆四十一年的规定得以实行， 而嘉

7、庆四年的允诺并没有兑 现。否则，以后就不会出现根据会衔或专折奏事的需要与否，给某些道加上或裁 去按察使衔的问题。 据不完全统计， 清代巡守各道曾加过按察使衔者先后共有八 个，即福建台湾道、直隶热河道、江苏淮扬海道、安徽徽宁池太广道、四川康安 道、奉天驿巡道、奉锦山海关道、黑龙江道。就时间而言，除台湾道系乾隆五十 三年外，其余各道之加按察使衔均在嘉庆四年之后。不仅如此。 有的道之加按察 使衔或裁按察使衔， 均视其需否会衔或专折奏事为转移。仅以徽宁池太广道和奉 锦山海关道为例。咸丰三年，大平军发动西征，攻占安庆、庐州等地，致使皖南 之徽、宁、池、太、广五府、州与迁往寿州的省政权文报不通，联系中断。

8、清政府为使皖南地区成为一个独立战场，可以单独对太平军 作战，遂于咸丰五年改安徽道为徽宁池太广道，加按察使衔， 准其会衔或专折奏 事。同治四年，太平天国革命被镇压下去以后，清政府即裁去其按察使衔，撤销 其封章奏事之权。上谕说， “见在皖南安谧，所有暂加按察使衔著即撤销，亦不 必与该镇合衔奏事，用符旧制” (皇朝续文献通考，卷一百三十四 )。奉锦山海 关道的情形也与此类似。同治五年，裁山海关监督，改设奉锦山海关道，兼关务 及中外交涉事宜，加按察使衔， “傥遇中外交涉关系紧要事件， 准该道专折奏闻。” (同治实录 ，卷一百八十六 )宣统元年改奉锦山海关道为锦新营口道，不再兼管中外交涉事宜，随即裁去按

9、察使衔。可见，道员之加按察使衔带有暂时的性质， 为了使某些道员能够具折奏事， 即给它加上按察使衔， 使之与道员委署两司者等。 一旦无此必要，即裁去按察使衔，使之“仍归旧制”(皇朝续文献通考，卷一 百三十四 )。由此可知，嘉庆四年虽然明文规定道员可以“密折封奏”，但实际上 一般道员并没有享受这个待遇， 只有委署两司即署理布政使或按察使以及加按察 使衔的道员才可以封章奏事。二、道的分类与设置从历史渊源上看， 道可以分为分守道与分巡道。 分守道由布政司参政、 参议演化 而来，分巡道由按察司副使、 佥事演化而来。 从明代形成道以来直到清乾隆十八 年，道员都没有专衔，仍须兼带布政司参政、参议或按察司副使

10、、佥事衔，乾隆 十八年后，情况发生变化，分守道与分巡道渐渐合二而一，仅只名称不同，实际 上不再有什么分别。所以有人说， “清初有分守道分巡道之分，分守为布政使之 副，专掌钱谷，分巡为按察使之副，专掌刑名。清末则两者合而为一。”(内政 年鉴民政篇 ，民国二十四年出版。 )因而，对于清代的道， 尤其清代后期的道， 只能以职责的不同来分类， 否则，不仅毫无意义， 且会造成一些不必要的麻烦与 混乱。按其职责的不同， 清代的道可以分为两类； 一是掌管一事的道， 一是掌管一地的 道。前一种道以所管职事命名， 实际上是省的办事机构， 后一种道以所辖地区命 名，实际上是省级政权派往各地的监察机构。前一种道权力

11、及于全省， 仅以自己 所掌管的部门为限，后一种道权力及于各个方面，但以自己的辖区为限。清代道的设置，前期与后期有很大不同。清朝初年，专管一事的道名类繁多，计 有粮储道、盐法道、驿传道、水利道、管河道、巡海道、海防道、江防道、兴屯 道、马政道、提学道等等，殊难尽举。经过多次整顿，除盐、粮、河道予以保留，提 督学道改为提督学政外， 其他各道陆续裁撤，其所管职事概由守巡道兼管。 这样， 到鸦片战争时，专管一事的道就仅有粮，盐、河三种了，他如海关、巡警、劝业 等道，都是在鸦片战争后添设的。 巡警道与劝业道分别掌管警务和矿业、工艺等 事，它们是在清政府实行新政时于光绪末年或宣统年间陆续设立的。这两种道存

12、 在时间不长，影响不大，且各省大体雷同。因而，不作专门论述。这里仅就粮、 盐、河、关四道的情况，作点简单介绍。粮储道又名督粮道，简称粮道。有的省与盐法、驿传合为一道，称为粮驿盐道或 粮盐道。粮道一般驻省城，但也有驻其他府、州的。粮道的主要职责是收储和支 放驻防本省旗、绿各营的兵粮，承办过省客人的迎送费用(见张集馨道咸宦海 见闻录 )，有漕省分的粮道还要负责办理漕务，诸如漕粮的征收、押运、折色 等(见钦定户部则例 )。清代前期各省粮道的设置尚难考察。经历年变改，到鸦片战争时全国粮道计有江安、苏松、山东、河南，江西、福建、浙江、湖北、 湖南，陕西、广东、云南、贵州一十三员，其中兼守地方者三(陕西、

13、云南、贵 州)，兼巡地方者三 (江西、福建、广东 )，负有漕务之责者八 (江安、苏松、浙江、 江西、山东、河南、湖北、湖南)。粮道一职本来就管事不多，太平天国建都南 京后，漕运不通，这就使它更加清闲了。光绪末年和宣统年间，清政府为移出经 费和办公场所设立巡警、劝业二道，曾陆续裁了一些粮道和盐道。所以，到清朝 覆灭时，全国粮道就仅存苏松，江安、云南三员了。盐法道简称盐道，有的盐道兼管其他事务，称盐粮道或盐茶道、驿盐道。有的省 分如直隶、山东，盐道则由盐运使兼任。 盐道的主要职责是掌管盐务， 诸如盐场、 盐仓、盐税以及盐的运输、经销、缉私等。宣统三年八月内阁会奏说，“旧制设 官，皆注重于产运销三项

14、，故长芦、山东、两淮、两浙、两广各运司，河东、四 川、云南各盐道以司产运，河南、陕西、甘肃、湖北、湖南，江南、江西，广西 各盐道以司岸销，皆受成于盐政。 ”不过这是咸丰元年以前的情形。太平天国革 命打乱了清朝的统治秩序，也使其盐政大乱， 盐道闲置。奏折说， “军兴以后， 各省多设督销、官运等局，运司之权既分，而盐道尤成虚设。故河南、江西、陕 西各盐道均经奏裁， 以藩司及巡警道兼之。 湖北、湖南、 广西各盐道则名存实去。 甘肃宁夏道、 平庆泾固化道原兼管盐法， 而现在并不知有盐法之职务。 即江南盐 巡道，亦仅管江宁食岸销数。 ”清政府针对这种状况，对盐政进行了整顿和改革，决定将督办盐政处改 为盐

15、政院，总揽盐政，并于产盐区域设盐务正监督，于行盐区域设盐务副监督。 清政府规定，“长芦、山东、两淮、两浙、两广及新设之奉天、改设之四川各运 司” ， “河东、福建、云南各盐道” ，均改为正监督；江南盐巡道改为淮南江岸副 监督，将桂平梧道所管盐法划出，另设广西副监督，而“所有湖北武昌、湖南长 宝、广西桂平梧、甘肃宁夏、平庆泾固化各盐法道，均撤去盐法字样，河南、江 西两藩司、陕西巡警道亦均毋庸兼管盐法，其河东、福建、云南、江南等盐道， 原兼分巡、兵备、船厂、税关、清军、水利事宜”，另归实缺司道兼管 (大清宣 统政纪卷六十一 )。这个奏折基本上反映了清代盐道的职责、设置和历史演变。 不过，奏折所规定

16、的改革方案只能算作一个有关盐政改革的书面决定，实际上并 没有得到实施。因为就在这个月里爆发了武昌起义， 随之清王朝就灭亡了。 所以， 要考察清代盐道的实际设置情况，仍应以改革前的状况为准(参见附表一、二 )。管河道又称河务道， 简称河道， 其主要职责是管理河道工程及抢险防讯事宜。河 道主要设置于直隶、江苏、山东、河南四省，以协助该地方大员和河道总督治理 黄河、运河及苏北、京南各河流的水患。经过历朝的增、改、裁、并，到鸦片战 争时全国河道共有十四员，计直隶、江苏各五员，山东、河南各二员。其主要特 点是，除山东运河道、江苏河库道、直隶永定河道外，其余十一个河道都兼巡地 方。所以出现这种情况， 其主要原因并不是由于河道过于清闲，而是河道这一职 务本身的需要。直、鲁、苏、豫四省是经常发生水患的地方，常年不断的修河工 程与雨水集中季节的抢险防汛， 就成为该地方政府乃至中央政府的重要工作。所 以，清政府不仅设有河道总督， 而且还在上述省分设立河道以专管其事。管河道所以要兼管地方，主要就是为了在一旦有事时能够迅速集中起