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1、亞太安全區域組織之架構與發展楊 永 明 台灣大學政治學系助教授88-2414-H-002-019-多邊主義與多邊安全合作多邊主義（multilateralism）是指兩個以上國家之間，藉由長期合作、制 度性的方式，擬定普遍性的行為規範，以共同解決國際性的問題1 。因此，多邊 主義並不一定與區域主義相矛盾，也不一定是全球主義的代名詞；不同於後兩者 以地緣和範圍為標準， 多邊主義係指涉參與國家的數目和互動模式與過程為概念的核心，因此，多國（multi-national）並不一定是多邊，必須在互動關係中展現 John Ruggie 所謂的多邊主義三大特性：分別是不可分割性（indivisibilit
2、y） 、非歧 視性或普遍性行為原則（nondiscrimination or generalized principles of conduct） 、 以及擴散性互惠（diffuse reciprocity） ，Ruggie 以集體安全體系解釋不可分割性， 亦即對一個國家的攻擊被視為對全體國際社會的挑釁； 非歧視性或普遍性行為原 則是指涉對所有成員的一視同仁，GATT 體制的最惠國待遇（MFN）就是這項原 則的應用；至於擴散性互惠則是國家並不依賴單次或特殊的交換，而是注重長期 關係的再承諾2。二次大戰之後，美國主導的聯合國體系就在建構一個以聯合國組織規範為 主的國際統合體系（internati
3、onal governance） ，從安全、經濟、社會、人權、環 保到發展等議題，均希望以聯合國組織（包含聯合國主要機構、相關機構與附屬 機構等之總稱）為規範協商與制訂的場合，然後透過區域組織和多邊機制等推動 國際規範的實踐。因此即使是在冷戰時期，多邊規範與機制的運作，對於處理重 要國際議題（如貿易、海洋、環保、人權等）的成就自是有目共睹，經濟與貿易 議題是發展較為成功的範例，如 GATT/WTO 體制，安全議題中則以禁止核武擴 散議題（nonproliferation treaty, NPT）較有成效3，John Ruggie 且認為多邊規範與1參閱郭承天，單邊主義、區域主義、多邊主義，美歐
4、季刊，第十二卷第一期（民國八十六年春季號），頁 1-25，at 頁 3。2See John Gerard Ruggie, “Multilateralism: The Anatomy of an Institution,“ InternationalOrganization, Vol. 46, No. 3, Summer 1992, pp. 561-598, at pp. 569-74.3See Joseph F. Pilat and Robert E. Pendley, eds., Beyond 1995: The Future of the NPT Regime(New York: Plen
5、um Press, 1990).機制對於穩定冷戰結束的結果有著重要的貢獻4。安全性議題的多邊合作，不僅涵蓋區域內國家共同合作建構安全環境，更 因為多邊安全合作過程涵蓋國際規範 （international rules） 、 國際組織 （international organizations） 、國際秩序（international order）與國際統合等範疇，將可能透過 相互對話、交換資訊、建立信心、互惠互信、預防外交等措施，發展出共同維護 區域安全的機制與程序。換言之，多邊安全合作將可能建構多邊性安全規範與安 全機制，一方面增加國家間的互信，減輕安全之威脅感，降低或消除國家的安全 困境（s
6、ecurity dilemma） ；二方面也由於規範與機制的牽制，而增加破壞現狀或 侵略的成本；三方面則可以提供霸權領導的合法性（legitimacy）基礎。因此， 二次大戰之後多邊安全規範與機制的建構過程中，美國扮演主導性的角色。其中 尤其以聯合國的集體安全制度最具普遍性與全面性，亦即藉由制度性的架構，透 過國際合作與強權協調方式， 建構普遍性維持國際和平與安全的國家行為規範。 NATO 的設置也是以多邊主義方式維護戰後歐洲和平與安全的作法，而歐洲安全暨合作會議（CSCE）也是以多邊主義架構進行歐洲安全與軍事議題的機制5。尤其在建構多邊安全機制方面，國際建制理論（international
7、regime）指出 國際建制是在某個國際關係範疇內，一套潛在或明顯的原則、規範、規則、及 決策程序6，原則(principles)是指事實、因果和公正的信念，規範(norms)是行為標準的權利與義務，規則(rules)是對行為的命令或禁令，而決策程序(decision- making procedures)是創造或供給集體選擇的慣例。國際建制在國際與區域安全方 面的貢獻普遍受到肯定，由於國際建制是國際間藉由一個共同協調與合作之過 程，進而確立在某些領域中的規則和決策程序，因而它是消除安全困境的手段7。多邊主義的安全合作能夠提高侵略成本，使得有企圖改變現狀的國家不敢貿然採取破壞多邊安全規範的作為
8、。 因此國家行為將會受到多邊主義國際建制的規 範與程序的影響，一方面由於多邊架構下的約束與成本效益考量使然，另一方面 也可能是政策制訂者逐漸將國際建制的規範內化為其本身的理念與價值觀。4John Gerard Ruggie, “Multilateralism: The Anatomy of an Institution,“ op cit., p. 561.5See John Freeman, Security and the CSCE Process: The Stockholm Conference and Beyond(London: MacMillan, 1991); and Victo
9、r-Yves Ghebali, Confidence-building Measures within theCSCE Process: Paragraph-by-paragraph Analysis of the Helsinki and Stockholm Regimes (New York:UNIDIR, 1989).6參閱 Stephan D. Krasner, “Structural Causes and Regime Consequence: Regimes as InterveningVariables,“ in International Regime, Stephan D.
10、Krasner ed. (Ithaca: Cornell, 1988), pp. 1-21.7袁易，多邊主義與安全困境下之合作：國際關係理論與美中關係，問題與研究，第三十五卷，第六期，民八十五年六月，頁 9。亞太安全多邊對話機制理念亞太地區的多邊安全合作，是以共同性安全（common security）與合作性 安全（cooperative security）為建構亞太安全的兩項主要理論概念。共同性安全強 調國家之間的安全是相互依賴的，區域內國家共同具有維護區域安全的責任，個 別國家的安全與生存，不是經由敵對嚇阻其他國家而達成，而是經由共同防範危 機或戰爭的發生，以維護區域內的和平與安全環境8
11、。至於合作性安全則是指涉 安全問題是多層面向，且必須經由國家間相互合作方式面對安全問題的處理，並 強調以對話方式建構合作處理多重安全議題的習慣與機制9。基於共同與合作安全理念，亞太多邊安全合作的建構係以對話方展開，特 色是同時建立第一軌道 （First Track）與第二軌道 （Second Track）的多邊 安全對話機制。第一軌道是指官方的區域安全對話論壇，第二軌道則指非官方之 學術界、政府個人、民間智庫組織等共同討論相關區域安全議題。第一軌道的官方機制就是在一九九四年成立的東協區域論壇 （ASEAN Regional Forum, ARF） ，第二軌道包含數個重要的非官方機制，其中最為重
12、要的就是亞太安全 合作理事會 （Council for Security Cooperation in the Asia Pacific, CSCAP）10。東協區域論壇目前共有二十一個會員國11，組織架構包括外交部長會議、資 深官員會議、和會期間輔助小組、會期間的會議、以及工作小組等。東協區域論 壇的特色包括低度建制和共識決等，而其議題對話方向與進程，可分為三個階 段：建立信心措施（confidence-building measures, CBM） 、預防外交（preventive diplomacy） 、以及解決衝突取向（approaches to conflict） 。在 1996-9
13、7 年間，東協 區域論壇的會期間會議包括建立信心措施、搜尋與救援（Search and Rescue） 、以 及災難解除（Disaster Relief） ，此外還有兩個有關維持和平行動的工作小組。所 有 ARF 會議的討論和對話，皆是以主席報告（Chairmans Statement）的方式作8有關共同性安全概念的討論，請見林正義，亞太安全保障的新體系，問題與研究，第三十五卷，第十二期，民八十五年十二月，頁 1-18。9Harry Harding “Prospects for Cooperative Security Arrangements in the Asia-Pacific Regi
14、on,“Journal of Northeast Asian Studies, Vol. 13, No.3, Fall 1993, pp. 29-41。10其他可歸類為亞太安全第二軌道的相關機制還包括：處理南海潛在衝突研討會（Workshop on Managing Potential Conflicts in the South China Sea）和東北亞安全對話（Northeast Asia Cooperation Dialogue），See Confidence-Building Measures for Regional Security,The Stimson Center, at
15、 http:/www.stimson.org/pub/stimson/cbm/china/track2.htm.11包括 Australia, Brunei, Burma, Cambodia, Canada, China, European Union, India, Indonesia,Japan, Loas, Malaysia, New Zealand, Papua New Guinea, Philippines, Republic of Korea, Russia,Singapore, Thailand, USA and Vietnam.為會議結論與報告，並提交給資深官員會議和部長會議1
16、2。非官方第二軌道的亞太安全合作理事會（CSCAP）則是由亞太各國戰略研 究機構於一九九三年成立，目前 CSCAP 的成員有十六國13，其組織架構包含會 員大會、執行委員會、秘書處與工作小組。CSCAP 的重心在工作小組（Working Groups）的會議，目前共有四個工作小組，分別是海洋安全合作（Maritime Cooperation） 、促進北太平洋安全合作 （Enhancement of Security Cooperation in the North Pacific Cooperation） 、建立信心與安全措施（Confidence and Security Building Measures） 、以及合作性暨綜合性安全（Concepts of Cooperative and Comprehensive Security） 。CSCAP 和 ARF 的關係十分密切，ARF 成員有資格加 入 CSCAP，而 CSCAP 也已經製作多份安全議題報告供 ARF 官方參考14，因此， CSCAP 可謂一方面結合亞太各國安全智庫
