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1、1制度创新与西部环境保护一、西部环境现状及影响我国西部的环境问题相当严重。在全国 367 万平方公里的水土流失面积中，西部约占 80%.黄河流域上游的黄土高原，水土流失面积达 45 万平方公里，青海省水土流失面积占全省面积的 46.32%，陕西省为 66%，而甘肃省的比例竞高达86%；四川西部地区的水土流失面积已达 11 万平方公里，占了整个长江流域水土流失面积的 20%，由于缺乏植被的保护，滑坡和泥石流等自然灾害相当严重。西部水土流失给长江和黄河带来的泥沙每年达 20 多亿吨，这不仅导致大量表层肥土流失，还导致下游江河湖库泥沙淤积，1998 年的特大洪灾就与此有关联，整个水灾损失达 2000
2、 多亿元，使我国 GDP 增长率降低了二个百分点。我国荒漠化土地面积已达到 262.2 万平方公里，基本集中在西部，而且每年在以 2460 平方公里的速度扩展。荒漠化对我国经济发展的危害相当大，它会导致土地生产力的严重衰退，据测算，荒漠化使土壤有机质及氮磷钾等的损失每年达5590 万吨，折合化肥 2.7 亿吨，相当于 1996 年全国化肥产量的 9.5 倍；荒漠化危害全国草场退化达 20.7 亿亩，每年因此少养羊 5000 多万只；造成耕地退化 1.16亿亩；荒漠化还导致沙尘暴的产生，使西北地区成为全球现代沙尘暴高发区之一，严重威胁着城市的安全，北京在 1991 年就被内罗毕国际会议列为沙漠化
3、边缘城市。据统计，我国每年因荒漠化造成的直接经济损失达 540 亿元，相当于西北五省区 1996 年财政收入的 3 倍，占全球荒漠化经济损失的 15.5%.水体污染和水资源短缺是西部地区存在两个严重的水环境问题，在西北部干2旱和半干旱地区淡水资源相当匮乏；岷江、渭河等河流污染也相当严重。由于过度抽取地下水，大部分城市和地区地下水水位连续下降，有些地方形成了不同规模的地下水位降落漏斗，包头、西安、库尔勒等城市的地下水污染也比较严重；由于二氧化硫和烟尘等过度排放，酸雨在西部地区城市中相当严重。此外，西北草地还存在过度放牧、过度采樵以及过度采集中药等现象，导致草地严重退化；西南森林存在着滥砍滥伐的现
4、象，导致森林资源的减少。西北地区的环境问题相当严重，该地区的自然环境已相当恶劣，生态系统相当脆弱，有待进一步的改造，否则恶劣的环境不仅将成为当地民众脱贫的障碍，阻碍当地经济发展，还将对华北地区产生巨大的不利影响（如沙尘暴）；西南地区的环境状况要优于西北，但由于西南环境对长江流域中下游地区会产生重大影响（如1998 年的洪灾），所以，有进一步加强保护的必要。在西部大开发的过程中，严重的环境问题还将使西部的投资硬环境恶化，影响外来资金的进入，从而影响西部大开发的进程。二、西部环境问题形成之制度经济学分析（一）经济人、制度与环境。环境是由人破坏的，也是由人保护的，现行西部的环境问题是人类长期活动的结
5、果。在人与环境的关系上，由于过分注重人的权利而忽视了大自然的“权利”，人往往表现出明显的经济人特性，为了获取更多的利益，作为大自然的主宰的经济人会过度地索取而不顾及环境及其他人的利益，这在总体上形成了一种非持续发展的模式。荒漠化问题的形成就源于人类的滥垦、滥牧、滥伐、滥采以及滥用水资源。如目前荒漠化地区的草场牲畜超载率为 50%-100%，有些地区高达 300%；青海柴达木盆地原有固沙植被 3000 多万亩，由于过3度樵采造成植被破坏，已有 33%以上的土地被沙化；而每年进入阿拉善盟搂发菜的甘肃、宁夏和内蒙古等地区的农牧民达 10 万余人，造成大面积的草原破坏。经济人破坏环境的掠夺式的短期行为
6、主要源于其自利的动机和不合理的制度。合理的制度应该对经济人损人利己的行为进行有效规制，应该顺应其自利的特性对其有益于环境的行为进行激励，从而使制度在规制经济人的自利行为的同时，使其有良好的环境行为。但我们的制度没有主动建立起与经济人自利之间的良性互动关系，从而导致其自身的低效率。制度应该激扬人的理性，扼制人的非理性，否则制度与人的和谐关系就无从建立。在环境问题上，不良的制度不仅不能对经济人的行为进行有效规制和激励，反而会激发经济人极端自利的动机，产生更加严重的损人利己行为，从而导致如西方经济学所说的“公有物悲剧”现象；而良好的制度就需要制定者充分考虑人的经济人特性以及在人与环境关系问题上人的主
7、动性，一方面对经济人破坏环境的行为进行规制，如对上述搂发菜行为的禁止；另一方面，充分利用经济人追逐自身利益的特性激励其有良好的保护和改善环境的行为，如承包经营制度对合理放牧的激励等。（二）现行制度与环境破坏。现在的环境状况与制度有相当的关联，一些制度根本没有发挥出对环境的保护功能，一些制度甚至激励了对环境的破坏，在某些方面还存在着制度缺失的现象。环境保护的制度可分为与环保直接相关的制度和与环保间接相关的制度，前者属于传统环保法的范围，而后者则不属于传统环保法的范围，但能够发挥出环保的功能。目前我国环保制度的不合理性主要表现在：（1）过分强调与环保直接相关的制度的建设。环境破坏只是一种表象，其深
8、层次的问题主要在于人的利益，对人的利益的有效协调就能够确保环境得到保护和优化，而对人的利益的有效协调不是环保法本身的能力所能及的，它需要一系列的有关4利益协调的法律的共同作用。传统环保法在对待环境问题上，采用了“头痛医头、脚痛医脚”的一种治标不治本的方法，这是其面对现代环境问题而感到力不从心的主要原因。 （2）对与环保间接相关的制度缺乏关注。政府在进行制度建设时，往往忽视这些制度的环保功能。如在进行所有制立法时，忽视不同所有制在环保问题上的功能。由于人对经济利益的追求，以及不同的产权结构对人有不同的利益预期，因而导致不同产权制度对人的行为具有的不同的激励。表现在环境问题上，不同的产权制度会对环
9、境产生保护或破坏的后果。又如市场机制在环境领域的缺失导致环境的恶化，在环境领域引入市场机制有利于环境问题的解决，有助于环境的优化。这也是传统环保法忽视的领域。 （3）与环保直接相关的制度也存在着一些缺陷。由于对经济人的本质缺乏领悟，现行与环保直接相关的制度重规制而轻激励，重收费而轻防治，重惩罚而轻奖励，重行政手段而经济手段。这也是现行环保制度与经济人之间在环境问题上关系紧张的主要原因。制度的缺陷及缺失直接导致了环境的恶化，故需要进行制度创新。有效的制度创新需要以协调人的利益为中心，并且应该重视不同产权的环保功能，引入市场机制，重视对环保的激励，以及改变政府行为的目标模式。三、产权制度与西部环境
10、保护（一）自然资源的产权制度与环境保护。在自然资源领域，有效率的私有产权能够减少环境破坏，促进环境保护；而共有财产则要对世界上“鱼类资源的耗尽、空气污染、地表水的匮乏、放牧过度、油田枯竭以及近来的滥砍滥伐等问题负主要责任”。 1因为自私的短期竞争和缺乏真正的合作会导致公共资源的最后耗尽。这是我们的基本结论。一般而言，私有产权的排它成本和内部运作成本要低于共有产5权，不同产权与经济人之间的利益关联度也是有差别的。由于利益的直接关联，私有产权本身就有对权利人进行财产保值增值的激励，而共有财产由于与经济人利益的间接关联往往受到轻视，同时对财产管理者和非管理者的约束不够而导致财产的浪费和破坏，从而导致
11、产权的低效率。亚里斯多德曾经指出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的东西，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。而私人的事物则往往受到私人最大可能的关照。 ”2就森林资源的保护而言，共有产权常常伴随着经营者的滥伐和非经营者（如附近农民）的盗伐，最终导致森林资源的严重破坏；而私有产权则往往伴随着权利人对森林的悉心保护、有计划的适度砍伐及砍伐后的种植等。这不仅已得到了理论上的论证（如经济学对哈丁提出的“公有物悲剧”的系统论证），而且也已得到了各国实践的证明。如据世界银行报告所述，泰国政府向农民发放土地证书就减少了对森林的
12、危害；而尼泊尔政府以保护森林为名使森林资源国有化却导致了更大规模的森林破坏；我国最近十几年的制度变迁证明，国有林除了受到经营者的过度砍伐外，还常常受到附近居住者的盗伐，而承包到户的山林，虽然也有一些滥伐现象，但总体上还是受到较好的照顾。其它环境资源也是如此，如布基纳法索正式明确社区的土地所有权以后，土地管理得以大大改善；新西兰对渔业资源进行了可转让捕捞权的分配，改变了渔业资源公有的状态，结果制止了在新西兰海域中滥捕鱼类的趋势。我国对自然资源不可能实行彻底的私有化，但我们应该关注不同的产权制度在环境问题上不同功能。我国政府在实施天然林保护过程中，也应重视这一点，否则，天然林保护制度的实施将有可能
13、导致新一轮的盗伐和滥伐现象。私有产权对环境保护具有强大的激励，与共有产权相比，它可以有效地抑制环6境资源被滥用的现象。为了实现私有产权的环保功能，政府除了有效进行产权配置外，还应对产权进行有效保护，否则，私有产权促进环保的功能将大打折扣。（二）承包经营权与环境保护。私有产权的的环保功能在我国只是一种分析模式，因为我国宪法规定自然资源实行国家所有和集体所有的制度，不实行私有制。但对耕地、草地和山林承包到户是我国特有的一种制度，它有利于减少农牧民的短期行为，减少农民对耕地的掠夺式开发行为，减少牧民在草地上的过度放牧现象，减少对森林的滥砍滥伐现象。由于利益关联度的加强，这种制度有对农牧民进行良好环境
14、行为的激励。据笔者的调查，在四川某县，农民甲在山林承包到户之前，平均每年偷伐 8-10 棵树，其中绝大部分是成材树，也有小树，承包到户之后，平均每年砍树 3 棵，均为成材树，其中在自家的承包地上经批准砍伐 2 棵，在其他人的承包地上偷伐 1 棵；农民乙在承包到户之前平均每年砍树 3 棵，而承包到户之后，每年仅砍伐 1 棵。这说明不同产权具有不同的环保功能。承包经营制度虽然没有使产权明晰到个人，但使个人对利益有了较大的预期，激励了经营者的投资行为和保护行为，这是该制度对环保产生较大的贡献的主要原因。从环保的视角考察承包经营制度，我们认为还应该从以下三个方面对其加以完善，使承包经营制度具有更强的环
15、境保护激励：（1）给予森林和草地更长的承包期限。更长的承包期限可以稳定承包者的利益预期，使承包者有动力对森林和草地进行投资和保护，从而减少短期行为。 （2）承包权物权化。承包权物权化是指承包权可以出租、抵押、继承以至转让等。物权化的承包权可以使承包者对承包利益有更强的预期，从而激励承包者优化投资。 （3）对承包者利益的特殊保护。森林和草地长在野外，其产权的排它成本相对较高，故需要政府进行特殊保护，这一方面可以使承包者的利益免受他人的侵犯，另一方面也可以减少承包者的排它成本，从而激励其投资。7（三）专利权与环境保护。环境保护是一个系统工程，它需要制度、技术和资金的有效支持，在这其中，制度因素是最
16、关键的，因为有效率的制度会促进技术的形成与资金的生成。诺斯曾经论证了英国 18 世纪的产业革命并不是因为有蒸汽机等发明，而是因为有有效率的专利制度，这些制度促进了技术的形成并最终导致了产业革命。我国的专利法自从颁布以来，对激励发明创造起了巨大作用，但也存在着一些不足。专利法在本质上应该是一种财产激励法，但我国的专利法在立法思想上过度强调了社会公共利益，从而导致了对专利权人的利益赋予不足，大大减弱了发明激励功能。与环境保护相关的不足主要有两点：（1）对新品种不授予专利。 专利法第 25 条规定，对动物和植物品种不授予专利，而只对动物和植物品种的生产方法授予专利。这样的制度会使专利权人的收益大大减少，从而导致对新品种发明的激励不足，这是专利法实施以来，我国在农业方面的专利很少的主要原因。事实上，环境保护和治理需要新品种的支持，如在西北干旱地区，采用耐旱、耗水量小的新品种有利于减轻用水的压力；在污水处理中，使用新的特殊菌种可以减少污水的处理成本；在农业病虫害防治上，使用生化工程产品（如昆虫病毒等）可以消除使用农药带来的一切不利后果；利用生物技术产品（如适合在沙漠中生长的植物以及可
