政府信息公开行政行为司法审查若干问题

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1、1政府信息公开行政行为司法审查若干问 题【摘要】：政府信息公开行为司法审查与一般行政案件相比，在不少方面具有特殊性：原告资格更加宽泛；被告除了传统的行政机关和法律、法规、规章授权的组织外，公共事业单位也可以成为被告；在起诉期限问题上，难点是确定不履行法定职责行为的起诉期限；在合法性审查方面，行政机关主张政府信息公开例外的，应当承担举证责任；政府信息公开行政案件的裁判方式主要有责令履行、驳回诉讼请求以及确认判决。 【关键词】：政府信息公开行政行为司法审查 2007 年 4 月 24 日，国务院公布了中华人民共和国政府信息公开条例（以下简称条例），该条例已于 2008 年 5 月 1 日起施行。

2、条例的首要立法宗旨就是要保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，为此， 条例规定了对政府信息申请人以及第三方的权利保护制度。申请人和第三方在认为其权利受到政府公开或者不公开信息侵害时，诉诸法院寻求保护，从而引发法院对政府相关行为的司法审查。与传统行政案件相比，政府信息公开行政案件在原告资格、被告资格以及合法性审查等各个方面有一定的特殊性，需要认真加以研究。 一、政府信息公开行政案件的原告主体资格 最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（以下简称解释）第 12 条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。 ”本条是对

3、行政诉讼原告主体资格的规定。关于何为“法律上的利害关系”，有学者认为：“其含义是指相对人或相关人应受司法所保护的利益受到或可预见的将受到行政行为效力的影响，2其法律地位已经或将受到限制或剥夺。 ，1按照这一解释模式，法律上的利害关系的要件之一是相对人或相关人有应受司法保护的利益，这种利益可以归结于公法上的权利，例如参与权、知情权以及受益权等等。而条例第 1 条就规定了对公民、法人和其他组织知情权的保护，故尔，可以认为相对人或相关人在政府信息公开中有法律上的利害关系。 根据条例第 33 条第 2 款的规定，政府信息公开行政诉讼的原告是“认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益

4、的公民、法人或者其他组织。 ”根据这一规定，原告资格具有以下两个条件： 第一，起诉人是公民、法人或者其他组织。这与行政诉讼法的规定是一致的，其权利主体限于本国人，并不像有些国家信息公开法规定的在一定范围内包括外国人。2 第二，起诉人认为具体行政行为侵犯了其合法权益。 关于哪些人具有条例规定的原告主体资格， 条例第 13 条规定：“除本条例第 9 条、第 10 条、第 11 条、第 12 条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。 ”第23 条规定：“行政机关

5、认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。 ”根据上述规定，第一类可能的原告是第三方认为行政机关公开的政府信息侵犯了其商业秘密或个人隐私的，可以作为原告提起行政诉讼。第二类可能的原告是针对行政机关根据第 9条到第 11 条规定应主动公开信息却不公开的行为，而提起诉讼的人。第三类可能3的原告是应申请公开信息的，对于行政机关的公开或者不公开行为提起诉讼的申请人。 从上述分析来看，第一类起诉人的

6、原告主体资格和行政诉讼法以及解释的规定比较一致，争议不大，但是对于第二类起诉人，即不服行政机关应主动公开却未公开的，对于是不是所有的要求公开的人都有权提起诉讼，可能会有不同认识。因为，如果赋予任何不特定主体起诉资格，则原告主体资格和行政诉讼法规定的原告“与具体行政行为有法律上利害关系”，不相一致，此类案件有可能成为类似公益诉讼，只要是对政府有关信息感兴趣的人，都可能提起诉讼。但是，如果不赋予起诉人原告主体资格，则条例对公众政府信息知情权的保护就不完整、不彻底。第三类起诉人的原告资格一般也没有什么争议，但对于申请公开与自己无关的信息，行政机关拒绝公开，申请人不服起诉的，是否有原告资格，可能也有不

7、同理解。 条例第 13 条规定对申请获取相关政府信息的公民、法人和其他组织，系“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，而第 20 条第 2 款规定对政府信息公开申请应当包括的内容：（1）申请人的姓名或者名称、联系方式；（2）申请公开的政府信息的内容描述；（3）申请公开的政府信息的形式要求。从这一规定看，并没有要求申请人表明其和需要政府公开信息之间有什么关系，申请公开的理由是什么。上述两条规定之间，似乎存在一些矛盾。国务院办公厅关于实施中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见第 5 部分第 14 项规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”

8、。这种理解和条例第 13 条的规定是一致的。但是，这里是关于政府对申请人申请无关信息不提供的规定，和原告资格问题还是有区别的，这类申请人是否具有原告资格，也有不同理解。 4笔者认为，对于上述两种情况，应当放宽行政诉讼原告资格限制，在一定程度上赋予起诉人原告资格。主要理由有两点：第一， 条例第 1 条规定制定条例的宗旨是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。 根据这一规定， 条例的立法宗旨有三项：一是保障公众知情权；二是促进行政公开和依法行政；三是实现政府信息的有效利用。可以看出，在三项

9、立法宗旨中，保障公众知情权居于首位，而实现政府信息的经济作用的有效发挥居于末位。 条例第 13 条规定的生产、生活、科研等特殊需要应属于实现政府信息的有效利用，其重要性要低于保障公众的知情权。为保障公众知情权，一般信息公开立法都以公开为原则，以不公开为例外， 条例虽然未明确规定这一原则，但是，如果仅仅规定公众有知情权，但无司法救济权，则所谓的政府应当主动公开的规定，不一定能够得到真正落实。第二，其他国家的司法实践表明，在此问题上，放宽原告资格限制是可行的。例如，韩国新修改后信息公开法放宽了提起行政复议和行政诉讼的原告资格范围，以前是请求人对有关信息公开的公共机关的处分而受到“法律上的利益侵害的

10、时候”才具有原告资格，但新修改后的信息公开法吸收学界意见和司法审判经验之后，在法律条文上删除了“法律上的利益”的规定。3 但是，如果把原告主体资格放得太宽，不加任何限制，也会带来一些问题，尤其是对于政府应当主动公开的政府信息，公众起诉请求公开时，如果没有限制，实践上也不可行。我们可以参考一下美国关于情报自由法的相关做法。在美国， “任何人请求行政机关提供文件遭到拒绝，都可以作为原告，没有诉讼资格限制。但法院认为应在联邦登记上公布的文件和行政机关应主动公开的文件，行政机关违反法律规定，公众请求公开起诉时，限于受到不利影响的人。请求公开其他政府文件，5原告资格没有限制。 ”4可以参考美国的这一做法

11、，对于此类案件，规定原告限于受到不利影响的人。 二、政府信息公开行政案件被告的确定 行政诉讼法第 25 条第 1 款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。 ”当然，这里的“作出”根据行政诉讼法的相关规定，包括作为和不作为两种情形，不作为的应当以有作为义务的机关为被告。在政府信息公开案件中，多数为申请人申请公开，行政机关拒绝或者不作为的案件，被告根据政府信息公开的义务主体是谁来确定。 条例第 2 条使用的是“行政机关”，第 3 条明确“各级人民政府”在政府信息公开工作中的组织领导地位，第 4 条创设了一个新的机构叫“政府信息公开工作机构”， 条

12、例第 9 条至第 13 条将公布主体确定为国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门。 条例第 17 条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。 ”据上述规定，可以明确适格被告应是具有公开职责的行政机关，包括信息制作机关和保存机关。另外，是否可以依据第 4 条的规定，把“政府信息公开工作机构”看作条例授权的组织，对于一些程序性事项，如不受理公开申请，原告可以将政府信息公开工作机构作为被告起诉。 关于“法律、法规对政府信息

13、公开的权限另有规定的，从其规定”应当结合单行法的规定来确定信息公开主体，从而确定适格被告。例如，我国大气污染防治法第 19 条第 3 款规定：“国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门公布限期禁止采用的严重污染大气环境的工艺名录和限期禁止生产、禁止销售、禁止进口、禁止使用的严重污染大气环境的设备名录。 ”根据这一规定，公布限期禁止采用的严6重污染大气环境的工艺名录和限期禁止生产、禁止销售、禁止进口、禁止使用的严重污染大气环境的设备名录的主体，不是某一单一部门，而是几个部门联合公布。 根据条例第 36 条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，也具有公开政府信息的职责。这些组织包括地震

14、局、银监会、保监会、电监会等。根据行政诉讼法第 25 条第 4 款的规定，如果产生诉讼，确定该组织为被告。根据条例第 37 条的规定，教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，可以参照条例执行。故此，当这些组织的行为涉及社会公共服务信息公开而被诉时，可以作为适格被告。这一规定，也是对行政诉讼被告资格的一大突破，因为解释规定的行政诉讼的被告“必须是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，其他任何组织或者机构不能成为行政诉讼的被告。 ”5公共企事业单位既不属于行政机关，也不属于授权的组织

15、，但是如果其参照条例的规定，公开有关信息，也应当可以作为适格被告。 根据国务院办公厅关于实施中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见第 4 部分第 10 项的规定，因政府机构改革不再保留的部门（单位）的政府信息公开工作，由继续履行其职能的部门（单位）负责。根据行政诉讼法第 25条第 5 款的规定，继续行使其职权的行政机关是被告。另外，根据这一意见，国务院办公厅不直接受理公民、法人和其他组织提出的政府信息公开申请，公民起诉国务院办公厅或国务院要求公开政府信息的，不能将国务院办公厅或国务院作为被告。 三、政府信息公开行政案件的受案范围 受案范围被认为是行政诉讼制度中最重要的问题， “因为它与诉

16、讼三方主要人员密切相关。对于公民来说，受案范围直接决定着其诉权大小；对于行政机关而言，7则决定着其哪些行为接受法院的审查；而对于人民法院来说，意味着司法审查权的范围。 ”6解释第 1 条第 1 款规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。这里，确定受案范围一个核心的概念是“行政行为”，有行政行为，包括作为和不作为，该行为是可诉的，才能产生行政案件。 行政行为的可诉与否，首先看其是否违法，当然，这种违法在起诉阶段，属于起诉人“认为”。其次，要看它是否侵权，是否侵犯起诉人的权利。就政府信息公开案件来看， 条例第 33 条第 2 款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。 ”政府信息公开的范围与行政诉讼受案范围，