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1、1由民主之本义试探机制之革新关键词： 民主/宪政/公共选择/上访内容提要： 宪法的价值（尤其是民主）是机制设置的精神内核。人是目的而非手段，当遵行制度有悖于价值时，就需反思制度本身，并从人的本性出发来探索制度的重构以最好地实现宪法价值。对新近轰动全国的山东新泰农民上访被政府视为精神病人的案件，可以从法经济学得现实性视角来探寻现行体制下基层官员侵犯人权行为的必然性成因，反思我国现行民主制度的缺陷，进而以宪法的人本与民主精神为依循，以制度与人性的关系理论和市民社会理论为基础，以立法及实践经验为依据，探求我国民主机制新的实现方式。正如先哲卢梭所言：人的自由是至上的。公民为了最好地实现其自由，授权国家
2、行使权力以保护公民的权利和自由，由此，民主与人权是宪法的至上价值，以权利制约权力应是宪法上制度设计的归依。人是目的与价值，制度是工具与手段，当现行制度的运行出现严重侵犯公民合法权益的时候，我们就要及时反思制度的合理性，并以民主和人权这些宪法上的终极价值为核心，从人性出发对现行的制度弊端加以改进甚至革新，从而最大限度的实现民主，人权的保障也便应运而生。一、对上访精神病事件之分析与原因探寻（一）对事件的介绍与分析1、对上访精神病事件（以下称“事件”）的回放2008 年 10 月，某地农民孙某赴京上访时，被镇政府抓回送进精神病院 20 余2日，签下不再上访的保证书后被放出。记者调查发现，在该地，因上
3、访而被送进精神病院者不是个别。部分上访者及家属称不曾被通知精神鉴定，不过政府手里握有他们的鉴定书。家属反映，政府不经家属同意甚至未通知家人，便送上访者入院，没有家属签字，没有检查确诊，就让医院下达精神病鉴定书，把思维清晰的人当精神病强制收治。而当事者坚称自己没病，质疑政府限制人身自由。2、对事件的法律分析信访是公民提出建议、意见或投诉请求，依法由有关国家机关处理的活动。它为百姓提出了一条向国家发表意见、提出建议、批评投诉的渠道，是国家设定的下情上达的渠道。1按照我国现行信访条例的规定，信访人可以以多种方式比如以来访进行信访，且信访人有获得书面答复意见、要求复查及复核的权利。另外，条例规定对于扰
4、乱信访秩序的人员，有关国家机关的工作人员应对信访人劝阻、批评或教育，经劝阻、批评或教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或制止。2而从上述信访者变为精神病的事件中，我们看到信访人反映民意并获得政府书面答复的权利和要求复核和复查的权力丝毫没有得到行使，上访制度将民意上传下达的制度设置的目的根本没能实现。退一步来说，即使假设上访公民的行为扰乱了信访秩序，在政府处理此事的过程中并没有依照法定程序对信访人劝阻、批评或教育甚至转交由公安机关予以警告、训诫或制止，而是鲁莽地将精神正常的上访人关进精神病院，从而严重地侵犯了上访人的人身自由和人格尊严，并对上访人身心健康造成极大损害，可以说是对上访公民的人身权利
5、、民主权利进行了极端的践踏。此外，政府有保护公民有高效而适当的为上访人解决问题的职责，然而在本事件中，政府非但没有履行其职责，反而通过将上访人关进精神病院并强迫3其签下不再上访的保证书的极端方式试图逃避指责并欺瞒上级，可见当地行政人员的做法是极端的渎职行为。3、对事件的理论探讨一般人认为，作为现代社会的公民，当然依法享有相应的人身权利和民主权利，这两种权利是公民在国家和社会中的公民的集中体现，二者作为公民的基本权利必然是密不可分的：人身权利是民主权利的前提和基础，因为公民的人身自由是公民行使民主权利的最起码条件，而公民的民主权利只是为公民的人身自由提供的切实可行的保障。3当代中国提倡民主与法治
6、，公民是国家的主人，政府工作人员是主人的公仆，主人对公仆的服务有异议，向上级党政机关行使申诉控告检举的权利，是符合民主与法治原则的，且这种政治权利的行使是实现其他实体性宪法权利的手段和保障，具有“作为最高层阶之手段的性质”4权利救济的思想源于“主权在民”的思想，国家的权力来源于公民的权利。由于国家权力具有无限膨胀的性质，所以必须防止权力对权利的侵害，公民对国家机关及其工作人员提出批评建议，且在自己的合法权益受到来自国家机器的违法侵害的时候，有权提出申诉、控告并依法取得赔偿。5然而现实的复杂性和残酷性往往会无情地摧残善良人们的美好愿望。公民民主权利的宪法确认和保障并不一定能真正确保民主权利的彻底
7、实现，反而经常遭受某些政治狂徒、野心家与个别政治组织的非法侵害，并且往往造成极其严重的政治后果。6而上访精神病事件几乎是对当代民主法治信仰的颠覆，我们也许会惊叹并且指责在现代法治社会，我们被称为人民公仆的政府工作人员怎么能做出这样严重侵害公民人权并有悖于当代法治与人本精神的违法行为呢？！这是否因4为个人道德品行的低下呢？首先，因为我们不能与这些政府人员深入接触，所以不能对其妄加评判。退一步讲，即便我们经过努力发现事件的确与当地政府行政人员的人品道德有关，我们也不可因此而庆幸。因为，我们处于当代法治社会，如果将一个法律价值的实现寄托于个人的高尚德行，我们便又回到了唯有良君才有良治的人治时代，民主
8、人权等价值的实现则是可欲而难求的了。7因此，对此事件的探讨应定位于简单的个人道德向度之外。道德情感的相对面是理性。经济学的博弈论中最基本的假设是人都是有理性的，在各种约束条件下追求自身利益的最大化，因而在交易双方占有信息不对称的情况下，代理人为了自身利益，就有可能凭借自己的信息优势，隐瞒相关信息，选择对委托人不利的行为。人是社会性的理性动物，因此，理性经济人不仅存在于经济学与经济运行活动中，在政治体制中的政治官员也同样是具有理性的经济人。正如法经济学中的公共选择理论所指，官僚也是个人利益最大化的寻租者，追求自身利益最大化的理性也就当然存在于作为政治代理人的公职人员。我们没有理由认为，政治家或政
9、府官僚将完全按照选民的偏好来使用被赋予的相当大的对于政治的自由处置权，相反，他们常常现实地希望自己仕途高升，获得更高的社会声望和事业成就，这就构成了其政治偏好，即在现存的政治安排中谋求个人政治效用最大化。8因此，政府不一定能纠正问题，事实上反而可能使之恶化。黑格尔的利益观也揭示出：利益是人们一切行为的动因，满足个别兴趣和自私欲望的目的，是一切行为最有势力的泉源。9官员的行为也不会例外。理性之人并非孤立，而是社会结构中的理性人，他们会对外部激励做出反应。在这种社会结构中，制度起着使之平稳有序运行的作用。在法制社会，制度对于人5们追求的价值之实现是至关重要的，正如联邦党人文集所指：每个人的本性都兼
10、有善恶两面，良好的制度可以使人成为天使，而失败的制度则使人沦为恶魔，可见制度在其对于人性之扬抑方面的重要控制作用。在我国现有体制下，金字塔式的权力体系导致的压力型体制，导致了下级行政官员许多行为的被动消极性乃至对行政权力的不当行使。这“压力型体制”通过将上级政府确定的经济发展任务、指标层层分解下达，成为基层政府的“职责”，而这些任务和指标的主要考评机制是将行政机关及其工作人员的“政绩”、荣辱与升迁作为对其履行“职责”后的奖惩机制，这在无形中形成一种自上而下的权力层级体制下的被动模式。10诚如现实中有些政府官员无奈的叹息：“当上级政府下达的命令与公民的实际权益相悖时，如果严格执行上级的命令，则百
11、姓会上访，我们便可能被上级指责甚至罢免，若保护百姓的实际权益则又会被上级指责为执行不力，同样可能被免职。 ”这时，官员的政绩甚或称为其政治命运便与公民的利益便发生了冲突，在本案中，即为镇政府的官员的仕途与上访百姓的切身利益发生了冲突。基于理性经济人的分析，这些权力体系中的官员在获取信息的同时，权衡利弊，做出选择，且会尽量选择使自己利益最大化的活动，而尽量减少、逃避责任也是一种消极的利益，于是镇政府官员则会基于信息不对称的优势，运用“欺上”的博弈策略进行责任规避，如此，他们在行使公权力的同时损害公民之利益之后，为保全自己的政绩而欺瞒上级，做出将上访公民关进精神病院以封其口舌的行为也就不足为奇了。
12、二、对我国现行民主体制之选罢监督制度的反思民主的本意，是指人民的权利和人民治理国家。11为人民服务是设立政府委任官吏的最高宗旨。在大力提倡民主与人权的当下，竟出现如此极端侵犯人权的6权力行为，我们有必要对我国现有的民主机制进行反思。我国现有的民主制度为人民代表大会制度，由人大代表人民行使权力，对政府的行政行为进行监督。同时，上级政府通过评估下级政府的绩效也起到监督作用。诚如上述，我国的现行行政权力体系为压力式体系，而正是这一体系，存在诸多弊端：首先，由于目前基层行政官员的评价机制主要还是上级的考核，因此，对上级负责，贯彻上级党政的意图还是基层干部的最主要“职责”。而在另一方面，基于效率的考虑，
13、人大及政府对下级政府官员的监督是一种有选择性的，即对完成任务的绩效控制严，而对过程控制松，将下级行政官员牢牢拴在权力的运行体系之上，而在此之外对其行为过程的约束不大。12在上述事件中，镇政府官员自然就会只关心表面上的安定而对农民的切身利益置若罔闻。而在监督方式上，上级了解下级常用的办法为调研检查，现在的问题是下级已有了一套成熟的办法来应对，比如，因为地方经济的发展社会的稳定事关基层官员的绩效评价，为严格保证良好的绩效评价，基层官员不让公民进行民主监督和意见表达，剥削其民主权利，剥夺最起码的人权，比如本事件中镇政府官员将上访农民关进精神病院就是典型的现象，从而使泛泛的调查研究和工作检查等成了一种
14、成本高昂、无所收益的监督手段，同时公民的民主权利遭到了践踏而又不能进行利益表达并争取权利救济。此外，政府可以压制人民对它的批评，却不可能强行获得人民的拥护。虽然镇政府的行为目的是想通过以权力压制权利的手段来争取维持“稳定的秩序”，但事实上会引起更剧烈有力的权利抗争，威胁权力的权威性和权力大厦的稳固。长此以往，公民对政府的不满长期压抑之后，很容易造成群体性事件，会给法制的建设7造成更大的代价。同时，现实中政府官员没有履行好职责，将大部分时间用于完成上级下达的任务，不仅公民的法定政治权利没有得到保障，而且公民作为纳税人，使政府官员得以发迹的同时，却没有享受到本应享有的公共权利，即公民不断履行义务，
15、却没有享受到应有的权利。这是不公平的。最后，由于政府作为权力资源的垄断机构这一特殊地位，使得官员们可以动用政治权力资源对公民活动进行行政干预和强制。而政治权力的膨胀在利益的驱动下，又演化为官员们超越政府的职权范围，进一步制造垄断或行政管制甚至侵犯公民各项权利和自由。因此，我们需要对现行的体制进行反思，与其从对行政监督这一“标”上进行亡羊补牢的改进，不如从人的本性出发，对我国现行民主机制这一“本”上进行未雨绸缪的改革。三、对重构我国民主运行机制下罢免监督制度的初探人本观念，保护民权是宪政的必有之义，然而它不仅仅是一个政治性概念，在更深层面上，他富有其心理性、社会性和价值性的理论、基础，因此，我们
16、要以这些基础为奠基石来设计制度。同时，制度是服务于现实的，他的设计又要密切围绕现实，以历史上的经验教训为基础，关注当下，放眼未来，从而进行具有科学性与可行性的制度设计。（一）理论基础81、人性理论理性经济人与公共选择理论古典经济学认为，人们通过理性思考来计算各种选择的代价，估量代价的大小和物质利益的优劣，以便用最小的代价获取最大的报酬或利润。而先哲黑格尔的利益观表明：要使人们全力以赴地去做某事，就必须把他们的生存、利益灌输到这件事里面去。因为正是为了追求自己的利益才使人们去尽力做任何事。因此，要使人们关心某一事情，就需把他们的自身利益与生存灌输到这件事里面去，而从他的完成甚至过程中得到满足。13这一理论在政治领域就形成了公共选择理论。布坎南的公共选择理论认为，担任政府供职的是有理性的、自利的人，他们在其所面临的可行使得范围内，将会选择使其自身效用最大化的方案，这种效用满足便成为他们的一种政治收入。14同时，正如上述，制度对于理性的控制作用是至关重要的，良好的制度可以利用人的理性从而实现制度的价值，相反，不当的制度则会使
