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1、1宪法法院监督模式的形成与发展分析 内容提要：宪法法院为奥地利首创，但德国现行宪法完善了宪法法院体制，形成具有较大影响的宪法监督模式。本文通过论述宪法法院在德国以及其它欧洲国家的兴起，揭示了宪法法院模式的形成与发展的历史过程，探讨了不同国家宪法法院体制的差异。 关键词：宪法法院、合宪性、比较分析 一、引言 我们一般是在“宪法保障”的名义下提出宪法法院的监督模式问题的。实际上这主要涉及的是有关宪法的实施和如何保障宪法的权威性和至上性。从当今世界 150多个国家的宪法规定及其实践来看，宪法实施问题越来越受到各国的重视。制定宪法的目的在于实施，宪法的价值、功能和作用只能在宪法的实施中体现出来。宪法适
2、用是宪法实施的重要形式，宪法实施包括两个紧密联系的方面，即宪法适用与宪法遵守。宪法适用是指特定国家机关依照法定程序，具体运用宪法处理违宪案件的专门活动。注 1 除了涉及宪法实施的问题外，与本论题密切相关的另一个理论前提就是法院是否享有宪法的解释权。是否可以这样推论：如果法院享有了宪法解释权，那么法院就必然会（起码说应当会）享有违宪审查权。一般说来，按照国家权力结构理论和分权理论，宪法的解释权应当归于立法机关享有。但通观世界各国的宪政实例，许多国家都承认法院享有宪法解释权。如果承认法院享有宪法解释权就必须承认法院对于违宪的法律或命令享有“否认”、 “撤销”的权力。 2而何为“违宪”？在何种情况下
3、采用“否认”与“撤销”？这是在分析宪法监督模式时必须首先考虑的。王世杰、钱端升先生在其所著比较宪法一书中，专门研究了这个问题，他们认为：“要决定一种法律或命令是否违反宪法，所应注意者不外两点。一为法律或命令的成立，曾否具备宪法上所规定的条件；例如法律通过议会时，曾否依照宪法所规定的程序与票数；命令的颁布，曾否依照宪法所规定的手续。这是法律或命令的形式问题。一为法律或命令的条文，有无违反宪法条文的规定。这是法律或命令的实质问题。形式的违宪与实质的违宪同为违宪，倘认法院应享有宪法解释权，则形式上或实质上违宪的法律或命令，俱受法院的制裁。但是许多德国学者以为法院就令享有宪法解释权，亦只能审查法令的实
4、质是否违宪。至于形式上的违宪问题则非法院所当过问”注 2按着，他们分析了如何对待违宪法律或命令，并引用了美国和奥地利两国不同的制度对违宪法律或命令采取的不同结果。对违宪法律或法令所作出的“否认判决”仅仅是法院的判决不承认该项法律或命令对本案的有效，但它并不能使该项法律或命令从此不再执行。如美国承认法院享有宪法解释权，享有违宪审查权，但法院的判决仅能否认违宪的法令，而不能撤销，该项法律、法令在法律上并没有消灭。而“撤销判决”则是法院的判决使该项法令不能再继续存在、继续执行，该项法律、法令在法律上已经消灭。如奥地利，凡认为某法律、法令违宪，都可向宪法法院提起撤销之诉，而不必等到有诉讼案件发生时才一
5、并起诉。当然享有违宪审查的机关各国的规定是不一致的，有的是立法机关、有的是普通法院、有的是专门法院、有的是特别委员会。这也正涉及到本文所要分析的问题。 从本文的标题可知，宪法法院作为违宪审查的机关是宪法监督模式之一种，具体3说来是从违宪审查机构（或称为宪法监督机构）的角度提出这个问题的。因违宪审查这个源起于美国的制度（judicialreviewofconstitutionality），注 3需要有特定的机构负责运行。其产生的原意本为司法机关（法院）对是否符合宪法的问题进行审查并作出裁决而设计的一项制度。但这种特定的机构往往却因各国不同的宪政结构、不同的法律文化、不同的国情而发生了变化，至少说
6、在负责审查是否违宪的特定机构上发生了变化。通观世界各国的违宪审查机构可以看出，这种特定机构可以分为四大类别：一是由立法机关负责审查，学界通常认为英国和前苏联是采用这种宪法监督模式的代表；二是由司法机关进行审查，学者们都以美国的违宪审查制度作为这种监督模式的典范；三是设立专门的政治机构负责违宪审查，一般说来法国是采用这种监督模式的典型；四是设立宪法法院负责违宪审查工作，如奥地利、德国、意大利、俄罗斯等国是实行这种监督模式的代表。而本文讨论的范围内，仅指其中之一种“宪法法院监督模式”。 违宪审查制度从产生发展至今，经过了一系列改革和创新。如今学者们基本上是在这样几个层面上认识了这个制度：第一、建立
7、违宪审查制度是保障宪法实施，防止宪法危机的重要手段。判定立法机关的立法是否违宪、国家机关和政党的行为是否违宪，这本身就是一件非常重要的事情，因此，必须由特定的国家机关来实施这个制度。一般来说，除美国外，各国宪法中都明确规定了违宪审查的实施机关。注 4第二、违宪审查的对象为立法机关和其他国家机关、政党、团体的行为。任何国家机关、政党、社会团体的行为都不得超越宪法范围，因此，违宪审查机关必需具有极大的权威性，必须具有特殊的宪法地位，违宪审查机关所作出的审查决定具有终局性，一般不得上诉，也不得再由其他机关复审，在判定某一法律或某一行为是否具有合宪性方面，违宪审查权又具有排他性。第三、违宪审查是宪法监
8、督4的一种重要手段。对某一法律或某一行为是否违宪的监督手段应当是多种多样的，任何政党、任何组织、任何个人都有监督宪法正确实施的权利和义务，都可以对违宪的立法和行为提出批评，甚至于可以进行抗议。但这些反对措施都不具有法律意义，都不能最终回答某项立法或某一行为是否违宪，只有违宪审查机关的审查结论才能最终从法律上解决这个问题。一旦某项立法或某一行为被违宪审查机关宣布违反宪法的规定，将直接引致该立法或该行为被撤销而无效的法律后果。可见，违宪审查制度是宪法监督方式上最权威、最有效的监督方式。 通过以上中外学者对违宪审查制度特质的分析，笔者基本上是赞成对该制度所作的如下认识：违宪审查是由特定国家机关对某项
9、立法或某种行为（通常指国家机关的行为，有些国家还包括政党行为，例如德国宪法法院可审查政党的组织和行为）是否合宪所进行的具有法律意义的审查和处理。它是监督宪法实施的一种手段。注 5我们说违宪审查是宪法监督的一种手段，也表明违宪审查与宪法监督不是同一个概念。在中国学界有不少学者把违宪审查与宪法监督作同一概念理解是不妥当的。这正如司法审查与违宪审查也不是同一概念一样，注 6宪法监督的内涵和外延大于违宪审查的内涵和外延，一般说来，宪法监督是指为保证宪法实施所采取的各种办法、手段、措施和制度的总称。它既包括专门机关的监督，也包括各政府机关、各政党派别、各企事业单位、人民团体、公民个人对宪法的监督。其监督
10、的对象是一切违反宪法的行为。违宪审查仅仅是保证宪法实施的一种具体的手段。 违宪审查将直接影响到一个国家的宪法实施状况和宪政生活的走向，关系到宪法的权威和公民的人权保障。违宪审查对国家生活会发生非常重大的影响，有时甚至于直接影响到国家的前途和命运，弄不好会导致宪法危机。如 1993 年德国政府5决定派部队参与联合国在索马里的行动，这一决定涉及到宪法的基本原则问题，在全国引起了广泛的争论，宪法法院最终受理了这一争议并作出了裁决。违宪审查实质上是对国家机器运转的审查，是要保证国家机器在宪法的轨道上正常地运行，纠正国家机器越出宪政轨道的行为。如果违宪审查不能正常发挥作用，国家机器就可能越轨，宪政就可能
11、湮没，宪法也就成了一纸空文。如在德国历史上，1933年希特勒上台后将 1919 年制定的、仅仅实施 14 年的最民主的魏马宪法搁置一边，而没有一个强有力的宪法审查机关制裁希特勒的违宪行为，最终给德国和全人类带来了空前绝后的灾难。注 7“二战”后，德国人民意识到国家不设立违宪审查机关的严重性，建立了较有权威的宪法法院负责违宪审查工作。 最后必须说明的是，为了分析的典型和准确，有必要对本文的分析范围向读者作一个交待，因为，设立宪法法院进行违宪审查的国家约有 26 个，注 8但我们的分析不可能面面俱到，为此，笔者选择了最具有代表性的四个国家有关宪法法院的制度作为我们分析的对象，这四个国家分别是：奥地
12、利、德国、意大利和俄罗斯。 二、宪法法院监督模式的形成 1、奥地利最早设立了宪法法院 同英、美等国不同，许多欧洲大陆国家如奥地利、意大利、联邦德国等约 26 个国家是在普通法院之外设立专门的宪法法院，来行使司法审查权的。 1920 年奥地利首先设立了宪法法院（Verfassungsgerichtshaf）。它是在奥匈帝国时期的帝国法院和国家法院合并的基础上成立的。1934 年极右势力上台后宪法法院6曾被取消，1945 年重建至今。其设立宪法法院的具体理论是：本世纪初，奥地利规范法学派（又称为“纯粹法学派”）代表人物凯尔森提出了设立宪法法院专门负责宪法监督，裁决违宪案件的理论。后来德国、意大利、
13、西班牙等大多数欧洲国家都相继设立了宪法法院。注 9由宪法法院负责违宪审查成为欧洲大陆国家采用较为普遍的形式。再后来它又被许多亚、非、拉国家所采用。 其建立宪法法院的具体经过是：1918 年 10 月，奥地利共和国在奥匈帝国四分五裂、其末代皇帝被迫退位之际宣告成立（最初名为“德意志奥地利共和国”，1919 年改为“奥地利共和国”）。1920 年制定了奥地利联邦宪法性法律，即奥地利宪法，此部宪法分别于 1925 年、1929 年、1934 年、1972 年、1974 年和 1975 年作了各种修改，延续至今。奥地利共和国是一个联邦国家，由 9 个自治的联邦州组成，实行三权分立、互相制约的政治体制，
14、立法机关分为国民议会和联邦议会，是国家最高权力机关。国家议会即下院，经普选产生，主要行使联邦立法权。联邦议会则由各州选派的议员组成，其任务是参与联邦的立法权力。两院议会联合组成联邦大会，其主要职权是接受总统宣誓就职；总统是国家元首，但不掌握实权。以总理为首的联邦政府即中央政府，是国家最高权力机关的执行机关，实行内阁合议制和各部部长负责制。司法机关有宪法法院、行政法院和最高法院三套体系。前两者分别裁决违宪案件和行政法规与法律相抵触的案件，均不设分支机构，最高法院则下设三级法院主审刑事、民事案件。此外，还设有专门审理涉及劳资关系案件的劳动法院。 奥地利 1920 年宪法明确规定，立法机关所立法是否
15、合宪的审查权不属于普通法院，而属于专设的宪法法院。如果普通法院在审理案件的过程中认为某项立法与宪法相抵触即应中止诉讼，将争议呈请宪法法院裁决。这个规定首先否定了美国7式（即普通法院）的违宪审查，宣布普通法院没有违宪审查权，继而规定应由宪法法院负责违宪审查。由此确定了宪法法院的主要任务是：审核法律；监督国家机关的活动是否符合宪法的基本原则；裁决宪法性纠纷；维护宪法的权威性。因此，奥地利的宪法法院是高于普通法院的，注 10其权力很大，对于一切法律、法令有违反宪法嫌疑的，都有审查的权力。注 11 根据奥地利关于宪法法院的联邦法第 1 条第 1 款的规定：“宪法法院由院长、副院长、12 名其他成员和
16、6 名替补成员组成。 ”注 12宪法设院长一人，副院长一人。院长、副院长及 6 名正式成员和 3 名替补成员由联邦政府提名，由总统正式任命。政府仅能从法官、行政官、法学教授、政治学教授中提名，必须是政治方面的专业人员，精通宪法和政治。如行政官被任命为宪法法院成员，其行政职务即行中止，作编外处理。另外，国民议会和联邦议院各提出一份包括 3 名正式成员，1 名替补成员的名单，交由总统任命。所有宪法法院的成员和补成员均须有法学或政治学学历，并且担任法学或政治学专业职务不少于 10 年。这就明确指出，宪法法院与普通法院一样，是专业性很强的机构，须由专家担任。奥地利宪法还规定， “任何政党的雇员或其他工作人员均不得被任命为宪法法院成员。 ”这就明示了宪法法院不是政治机构，它独立于任何党派之外。它还规定，奥地利联邦政府或州政府成员、国民议会、联邦议院的成员均不得任命为宪法法院成员或替补成员。这表明宪法法院独立于行政与立法之外，本身是个司法性机构。这个宪法法院是法院，但并不是普通意义上的法院，它是专设的特别法院，具有浓厚的政治色彩，
