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1、1物业服务市场的自然垄断及其规制思路 关键词: 物业服务市场/竞争法规制/滥用市场支配地位/自然垄断/公共物品 内容提要: 物业服务市场纠纷频繁已经成为和谐社会建设的障碍之一。其治理困难的重要原因在于物业服务经营者的自然垄断地位及其滥用。小区的物业服务实质上是小区业主们的“公共物品”,不可或缺。基于公共物品的经济学属性和业主对公共物品的依赖,提供小区公共物品的物业服务经营者获得了自然垄断地位。正是物业服务经营者滥用自然垄断地位、牟取超额利益、侵害业主利益,导致了愈益频繁的物业服务市场纠纷。解决物业服务市场纠纷,应当借鉴对自然垄断规制的思路,标本兼治。 与物业服务市场有关的争论并没有因物业管理条
2、例（以下简称条例） 的制定和实施而结束。相反,随着一些地方为解决该条例实施过程中的新问题所进行的地方性立法活动的展开,物业服务市场纠纷的社会关注度不断提高,制度问题的争论日益激烈。i学界有关物业管理法律问题的研究,主要是从物权法、合同法等角度展开,并主要在明确物业的物权归属、物业服务合同等方面获得了一定的进展。然而,充斥于报刊、网络媒体上物业服务纠纷的报道表明,物业服务市场的现状并不令业主、物业服务经营者等当事人满意。物业服务市场纠纷频发,已经成为和谐社会建设的不利因素之一。ii加强物业服务市场的规制已经成为当务之急。然而,从市场规制法或竞争法角度探讨物业服务市场规制的还很少,从反垄断角度剖析
3、物业服务市场纠纷成因的研究几乎没有。如果没有对纠纷成因的法理分析,很难有针对性很强的规制物业服务市场的制度设计。为此,笔者拟运用经济学的产业组织理论、公共物品理论和法学的反垄断法理论,从物业服务的公共物品属性切入,分2析物业服务经营者在小区内的自然垄断地位及其获得、滥用及其危害,揭示物业服务者滥用自然垄断地位是物业服务市场纠纷频发、治理困难的重要原因,进而提出物业服务市场的竞争法规制思路。 一、 “物业服务市场”和“物业服务” （一） 物业服务市场交易的主体、标的及其语词 鉴于目前文献在用语及其对象界定上的不一致,有必要从此类市场交易的主体、标的、分类等方面界定将要讨论的“物业服务市场”。 从
4、交易主体看,物业服务市场的主体由业主和物业服务者构成。业主是享有房屋所有权、接受物业服务并支付物业费的市场主体。物业服务者是依物业服务合同提供物业服务并收取物业费的经营者。iii条例规定,物业服务者的组织形态为公司,物业服务者及其工作人员应具备相应的资质。iv业主可以是组织和个人。如果业主为个人,则同时是消费者。 从交易标的看,物业服务市场的交易由物业服务者提供物业管理服务并收取价金、业主支付价金并享受物业服务构成。交易的标的是物业服务,物业服务的方式是物业的运行、维护和管理。 因此,从用语上看,用“物业服务市场”要比“物业管理市场”更能标称和界定此类市场的主体和交易标的,更适合用作该类市场的
5、命名。所谓物业服务市场,是指以业主（或通过业主委员会） 和物业服务者订立的物业服务合同为依据,并以由物业服务者为业主提供物业服务并向业主收取价金为交易内容的市场。更明确地界定物3业服务市场,还必须准确地厘清“物业服务”的范围。 （二） 物业服务:公共的还是个别的？ 从大量的实践来看,物业服务实际上被分为公共服务和个别服务两类。公共服务包括保洁、保卫、绿化以及房屋、建筑物、附属设施设备与公用场地等的运行、维护或修缮等。个别服务,也可称特约服务,是经小区内个别业主约请而提供的除公共服务以外的经营服务,如为有个别需求的业主提供代缴费,代购票物,代聘家教、保姆、家庭护理,室内保洁、装潢、私用物品维修和
6、房屋租赁、交换等信息或代理服务。 显然,公共服务和个别服务至少有下列区别: （1） 在服务对象上,个别服务仅仅面向单个业主；公共服务则面向业主整体,并通过业主大会和业主委员会的形式。 （2） 在服务内容上,个别服务仅仅涉及个别业主的特殊需求；公共服务的内容涉及整个小区所有业主或者大部分业主正常居住所不可或缺的生活需求,如小区的公共治安、卫生、绿化服务和设施运行的维护等。 （3） 在费用的计量和收取方式上,个别服务高度个别性化、市场化,单个的业主作为交易的一方有完全的交易选择权、较充分的公平交易权,自主性、主动性较强,与业主在集贸市场、商场、理发店消费没有区别；而公共服务则是由业主大会确定小区基
7、本规则,由业主委员会代业主与物业服务者订立合同,业主对小区基本规则、合同主要条款仅仅按一定比例享有投票权,根据法定和议定的议事规则由业主大会及其授权的业主委员会享有交易选择权、公平交易权,单个业主的自主性、主动性很弱。 （4） 从服务主体的可替代性上看,公共服务无法或难以由小区物业服务者以外的其他经营者承担；个别服务则正好相反。（5） 在纠纷发生上,虽然同样是物业服务者为业主提供的服务,个别服务的纠纷很4少,即使发生也很容易解决；但公共服务极易发生纠纷,其发生频率之高、社会影响之广、解决难度之大,远非个别服务可及。这一特征,使得平时的报道、文献和其他表述中,涉及的“物业服务”很少是指个别服务,
8、似乎物业服务就不包含个别服务,而是指公共服务。 从现行法规规定来看,物业服务者与业主之间所订立的物业服务合同的标的是物业公共服务行为,即“对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理,维护相关区域内的环境卫生和秩序”v的行为。这为物业服务仅指面对小区业主的公共服务提供了法律依据。 由此可以认为,物业服务是由物业服务者提供的,以对业主的房屋及配套设施设备和相关场地进行看护、维修、保养以及维护相关区域内的环境卫生和一般秩序等公共服务为内容的服务。由于商业性住宅类物业的业主更多、矛盾更集中、社会更关注、问题更典型,为集中论题,本文的讨论以商业性住宅类物业公共服务市场为参照系。由于商业性住宅类
9、物业与其他物业的共通性,本文的讨论和观点对商业性较弱的经济适用房、安居（安康工程） 小区,对非住宅类多业主小区,也有一定的参考意义。 二、小区物业服务的“公共物品”属性 从经济学视角来看,小区物业服务具有比较显著的“公共物品”属性。何为“公共物品”（public goods） ？ 提出者萨缪尔森和其后的布坎南、奥尔森、马莫洛等人从不同的角度进行了研究。如果从物品的技术特征角度来理解“, 公共物品”是指那些在效用上具有不可分割性或效用的相互依赖性、vi在消费上具有非竞争性和非5排他性的物品,vii因其具有集团消费的特征,所以也被称为“集体消费品”（collective consumption g
10、oods） 和“俱乐部物品”（club goods） 。viii如果从提供方式的角度来理解,“公共物品”采用集体提供或政府提供的方式。ix下面针对小区物业服务的个性要素分别展开分析其“公共物品”属性。 （一） 小区公共服务归属于特定的集体 小区物业服务的各种标的,如公共保卫、绿化、公共区域保洁以及房屋、建筑物共同部位及附属设施设备、公用场地等的运行、维护或修缮等,是共享该公共区域、设施的小区全体业主集体的需求。物业服务者提供的各种公共服务,也正是为小区集体提供并最终为小区每一位业主享有的服务。并且,这些服务只有对本小区内的全体业主才有意义,对非居于本小区的业主没有明显的外部性。因此,小区物业服
11、务,是在本小区业主集体存续背景下的消费品,是只有作为本小区成员业主才享有的“俱乐部物品”。小区公共服务对小区外的成员具有排他性,但对小区内的每一位业主不具排他性。 （二） 小区公共服务在效用上的不可分割性和相互依赖性 小区物业服务者所提供的环境保洁、治安保卫和小区绿化等公共服务,对小区内所有业主都是具有效用的,而且这些效用还不可能或者很难被物理地分解到每一位业主身上。物业服务者所提供的对房屋和建筑物的维护和修缮、物业附属公用设施设备（消防设备） 的使用,也因其物理上的连通性而对整个小区的每个业主都具有效用。不仅其设施和服务不能从物理上进行分割,而且诸多服务及其效用还不易精确、合理地量化、细化到
12、每一位业主身上。每一位业主对这些设施和服务的消费,都6会对其他业主的消费产生外部性。小区公用部位的存在,是小区公共服务的“公共物品”属性的物理前提之一。 （三） 小区公共服务在消费上的非竞争性 非竞争性是公共物品与私人物品最重要的区别之一。小区内的个别服务,如物业服务者为业主提供的室内保洁服务、室内装修服务等,业主们对该商品和服务的消费总量等于各个消费之和,因此是私人物品（private goods） 。但是,像物业服务者所提供的小区治安、绿化、公共清洁服务等,每位业主对该类服务的消费不会减少任何其他业主的消费。例如,一位业主享受了小区绿化带来的美感,并不因此减少其他业主欣赏小区绿化时所带来的
13、美感；小区内良好的公共秩序,对每一位业主都是同样有益的,且不存在非此即彼或此消彼长的关系。这就使得小区的公共服务在一定的规模、范围内边际成本为零。公共服务的这种非竞争性,带来了小区服务总成本的集约性,并奠定了小区物业服务的规模经济和范围经济优势。消费上的非竞争性,也为有的业主“搭便车”行为提供了条件。 （四） 小区公共服务在小区内具有非排他性 消费上的非竞争性,还带来了受益上的非排他性。非排他性,是指从技术上不可能或者必须花费巨大的成本将拒绝付费的人排除在公共物品的受益人之外。假设小区内某一业主拒交物业费,根据合同法的一般原理,该业主应当无权享受物业服务者所提供的任何服务。但实际上,物业服务者
14、不仅在技术上不太可能将该业主排除在享受小区绿化、治安和公共保洁所带来的益处者之外,而且在法律上进行排除就更为困难。x 7小区物业服务者所提供服务的排他性、竞争性xi 可排他性 不可排他性 可竞争性 （1） 代缴费； （2） 代购票、物； （3） 代聘家教、保姆、家庭护理； （4） 室内保洁、装潢、私用物品维修；（5） 房屋租赁、交换等信息服务或代理服务； （6）小区固定停车位的保管服务和非固定停车位的长期停车服务。 （1） 小区非固定停车位的临时停车服务； （2） 小区公共健身设施服务。 非竞争性 （1） 电视节目服务； （2） 电脑网络服务； （3） 小区非固定停车位的临时停车服务。 （1）
15、 公共环境保洁； （2） 治安保卫； （3） 小区绿化；（4） 小区交通设施维护和公共照明服务； （5） 房屋、建筑物公共部位的维护和修缮； （6） 物业附属公用设施设备（消防设备） 的使用、养护和维修。 三、小区物业服务者的自然垄断地位及其获得 近些年来,国内外关于公共物品提供方式的理论探讨和实践越来越多。概括起来,无外乎两大类:如果该公共物品可以通过设施、技术的方式较低成本实现可竞争性、可排他性,那么就采取引入多主体竞争的市场方式；如果该公共物品不可以或者难以通过设施、技术的方式较低成本地实现可竞争性、可排他性,那么通过垄断的方式提供公共物品便在所难免,或者作为诸多方案的首选。以上的分析表
16、明,在小区内改变物业服务的不可分割性、非竞争性和非排他性是不太可能的,或者成本太高,这使得由一个经营者垄断式地提供小区公共服务在所难免,或者作为首选。正是在这个意义上,笔者提出,小区物业服务具有自然垄断属性,小区的物业服务经营者具有自然垄断地位。以下的分析还表明,正是小区物业服务者滥用其自然垄断地位,才8导致物业服务市场许多纠纷的产生。为此,有必要对小区物业服务者的自然垄断地位作进一步探讨,并分析其自然垄断地位的获得。 自古典经济学代表人物穆勒（J . S. Mill） 1848 年提出自然垄断概念以来,法勒（ T. Farrer） 1902 年前后的研究及其所归纳的自然垄断的特征目前仍然是经典观点之一。物业服务至少具备法勒所提出的五个特征: xii（1） 物业服务者所提供的物业服务,是物业小区内业主所需的生活必需品或服务。小区业主对秩序、水电气、绿化等服务,须臾不可离。 （2） 物业服务及其所依附的物业小区,存在着区域特性,并天然地带来地域租金。在小区内事实上形成了一个以小区水电气、建筑等网络化的设施为空间
