《我国国有股减持的立法探讨》由会员分享，可在线阅读，更多相关《我国国有股减持的立法探讨（8页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、1我国国有股减持的立法探讨当前，我国上市公司中的国有股（含国有法人股）已达 2500 多亿股，占股东权益值已逾 7000 多亿元。在国内资本市场上，国有股规模之庞大是无可匹敌的。这一成因需要从形成上来溯源：国内资本市场上 1000 多家上市公司中的大多数在上市之前系国有企业，是通过国企改制实现上市的。虽然，眼下对居高不下的国有股如何减持众说纷纭，但国有股需要减持已成共识。从海外的情况看，在减持国有股特别是大规模减持之前，通常都要先行立法（注：比如，日本甚至对每一特大型国有企业的立、改、撤都以定身量作的单独颁布之特别法作为运作根据。 ）。相较之下，我国规范国有股减持的立法还很不完备。从立法角度对
2、国有股减持进行探讨，制订相应的法规，是国有股减持有序、稳妥推进之基础。一 、目前，我国国有股减持呼声居高不下是同国有股比例的一枝独秀成正相关的。 “据统计，截至今年 4 月底，全国上市公司中第一大股东持股份额占公司总股本超过 50%的有 890 家，占全部公司总数的 79.2%，其中持股份额占公司总股本超过 75%的 63 家，占全部公司总数的 5.62%.而且第一股东持股份额显著高于第二、第三股东。二是，大股东中国家股东和法人股东占压倒多数，相当一部分法人股东也是国有控股的。统计表明，第一股东为国家持股的公司，占全部公司总数的 65%；第一股东为法人股东的，占全部公司总数的 31%.两者之和
3、所占比例高达96%.”1并且，从总体上说， “从我国上市公司的股权结构看，国有股占据了其中较大的份额。目前国有股在上市公司的总股本比重为 36%，绝对数字已经达到 1415亿股。其中，国有股所占比例超过 6 成的上市公司达到 20%，甚至有一部分上市公司的国有股达到 80%以上。 ”2“一股独大”通常指在特定的股本结构中某一股本占有较大份额并在各利益股2东中占据着控制优势。按照此一界定，当前我国的“一股独大”几可与国有股独大划等号。而在西方相对成熟的证券市场，股权结构通常比较分散，股东控股通常也是相对控股，控股比例一般在 30%以下。譬如，在美国，如果能够控制一家上市公司百分之一的股票，往往就
4、是大股东了，而这一比例显然又使持有 1%股票的大股东较难为所欲为。在我国，国有股一股独大在很大程度上使得国内上市公司的股权结构不尽合理，也虚设了上市公司的法人治理结构。国有股之控股地位使之完全能够支配公司的董事会和监事会，直接导致公司治理结构的失衡。因为，基于当前我国社会公众股的分散，拥有 50%的股份就足以能控制所有董事的选举，股东大会往往无法独立和制衡独大股东。这样的股权结构显然无法产出一个制衡机制，中小股东的利益由此可能淹没于独大股东的一言堂之中。一股独大之下，很难把一个公司的治理机制建立起来，也很难把一个公司的治理机制运作好。而通过国有股的减持和及时的立法跟进来规范和利导我国的公司治理
5、当不失为一剂良方（注：质言之，国有股减持之实质，是推进非市场化的国有股份走向市场化。一股独大之国有股长期不能流通其实已经说明了市场化外衣下的非市场内核，这也是导致公司治理结构运作不利的要因。 ）。二、2001 年 6 月 12 日，国务院发布了减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法（以下简称暂行办法）。制定该暂行办法主要是“为完善社会保障体制，开拓社会保障资金新的筹资渠道，支持国有企业的改革和发展”。从办法上看，把退出的国有股权变现资金用以弥补社保资金缺口之立法用意是显见的。在当前情况下，国有股减持的追求目标不外是促进国有经济的战略重组、完善国企法人治3理结构、筹集社保资金等等。 暂行办法从当
6、前很是急迫同时也相对容易推进的社保资金筹集入手推进股权多元化。作为当前针对国有股减持的专项立法，十六条暂行办法在助推国有股减持的同时也留存了不少亟待改进的空间。首先， 暂行办法在减持的涉及面、数量和进度等方面的规定步调并不大，后续配套立法的空间仍然很大。并且，目前的暂行办法主要是一个充实社会保障基金的办法，这一方面也为今后用于其他目的的减持国有股立法提供了一些有益的借鉴。其二， 暂行办法并未涉及拍卖这一市场化的减持方式，有待明确和肯定。因为，拍卖的市场定价和高透明度显然有利于实现股权多元化和对国有资产的保值增值。当前，在国有股不能流通之现状下，拍卖无疑应是国有股减持的一种良好选择（注：需要说明
7、的是，着眼于市场定价的拍卖方式透明度高，有利于实现股权的分散化，而且对二级市场的冲击甚小，同时对国有资产保值增值的作用却最大。 ）。事实上，继众多法人股转让拍卖之后，国有股减持的拍卖在理论上已顺理成章，在实践中也日成气候。其三， 暂行办法对配股是否属于减持范围未作明确规定，一定程度上影响到国有股的减持面。 暂行办法第五条规定“减持主要采取国有股存量发行的方式”和“凡国家拥有股份的股份有限公司（包括在境外上市的公司）向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的 10%出售国有股”。该条只明确国有股减持可以出现在新股发行和老上市公司增发新股之情形下，对配股是否属于减持范围未作明确规定。而从相关
8、条款看，如果要配国有股，则无异于是对老股东配售新股，但暂行办法对配售规定为“选择少量上市公司进行试点”。因此，减持可能不包4括配股。而从 2000 年的情况看，进行首发和增发的企业分别是 154 家和 24 家，而进行配股的企业则有 160 家，在 1585.77 亿元的总融资额中配股是功不可没的。其四， 暂行办法明确国有股减持主要采取存量发行方式，并与首次发行和增发组合在一起，但存量发行方式具有很多局限性。一是存量发行并未解决减持国有股所需的巨大资金供给问题。因为，在一个特定时期内，按照存量发行的减持方式从资本市场所能取走的资金量是有限的。如果减持部分多取走一部分，新股上市和配股、增发就会少
9、取走一部分。二是存量发行对上市公司股权结构的优化作用甚微。因为存量发行方式下的减持对象是社会公众及公共投资者，这些主体往往只关心股涨股落，这不利于完善上市公司的治理结构。三是存量发行方法也不能真正纠正目前市场存在的国有股不能流通这个重大制度性问题。其五， 暂行办法第十一条明确规定建立全国社会保障基金理事会，理事会的职责包括选择并委托国内外专业性投资管理机构对基金进行运作以实现保值增值等。既存的问题是在国有股减持先行运作之后，社保基金入市目前基本上仍是无法可依，社保基金当前只能集中抢道于国债和银行存款，这就有待相应立法的支持。其六， 暂行办法没有对市场申购价确定后其他股东如何享受对减持部分的优先
10、认购权作出规定（注：按照现行公司法的规定，公司股东出让股权时，其他股东在同等条件下享有优先受让权。 ）。还有，过去无论是什么形式的国有股减持，概由国有股股东的主管部门审批，值得肯定的是这次的暂行办法明确规定：存量发行、定向回购、配售由部级联席会议组织实施，协议转让由财政部审批。既存的问题是暂行办法没有对联席会议的议事规则进行说明，包括具体的审议周期、5程序等等，还有如何保证发行人选择有利于自己的时机进行融资和保证审批的效率也需要进一步明确。概言之，国有股减持作为一个市场化的过程，理应是由其内在运行规律使然，是故，政府在这个市场化过程中更多地是要变干预为制定公平的游戏规则，完善法制环境，这是有序
11、减持之关键。三、上市公司国有股减持是一个市场化的过程，也是一个需要有序推进的过程。在此进程中，一方面需要不断推出相关配套立法来导航国有股的减持；另一方面，还需要对国有股减持的深层问题作一立法审视。择其要者略述数端。一是股票市场的非市场化立法审视。市场经济下，市场化运作是股票市场的正常功能得以发挥的前提，也是实现社会资源优化配置的基础。国有股减持的过程，就是一个变非市场化的国有股为市场化国有股之过程。而在我国，股票市场的发展长期以来处于政策张力之下，市场的自身发展仍受制于行政干预等市场外因素的作用而蹒跚前行。 “长期以来，我国政府一直将在股票市场发行上市作为国有大中型企业筹集资金和转换机制的重要
12、途径，在这种主导思想的作用下，经过 10 余年积累，我国境内现有上市公司中国有控股企业占绝大多数。据统计，截至 2001年 3 月底，我国境内上市公司总股本 3973.12 亿股，在全部股份当中，尚未流通股份占总股本的 63.61%，而流通股份仅占总股本的 36.39%.在尚未流通股份中，以国家股和国有法人股为主，共计约占总股本的 61%左右。国有股权高度集中且不可流通已严重阻碍了我国资本市场的长远、健康发展。 ”3非市场化多于市场化的演进已使我国股票市场经常游离于资源优化配置和利6润有效增长之外而沉浮多变。广大中小投资者往往难以表达自己的声音，难以对上市公司运作产生实效影响，导致过度关注股价
13、涨跌随市逐流之弊。而在一个有序规范、各种干预市场化运作的场外因素受到有形立法遏制的环境中，中小投资者的利益将会受到更多的重视和保护。二是国有股减持与国有经济战略性调整目标的立法审视。国有股减持的过程从实质上看，其实就是国有经济的战略性调整过程，通过减持竞争性行业的国有股股权来推动国有经济的结构调整（注：因为，通过国有股减持变现，可以扩展国有股资本的功能，进而提高国有经济的控制力和带动力，有利于国有经济战略性调整的到位。 ）。在此一调整进程中，各种形式的内外资应可以比以往更顺利地参与和进入国有股减持的运作，在股权多元化下增加流通股的比重，优化上市公司的股权结构，促使市场开放性、竞争性正常功能的发
14、挥。 “据统计，目前在深沪两市的A 股市场上，有外资背景的上市公司已达 50 多家。 ”4在全球经济一体化下按照现代企业制度运作的外资企业进入国内证券市场，有利于带动我国上市公司建立现代企业制度和完善法人治理结构。这对当前国内上市公司大部分脱胎于国有企业之改制，计划经济套路的经营管理运作挥之不去弊端的消减从而有力保障广大中小投资者的合法权益不无裨益。随着入世，证券、基金等行业都将加大对外资的开放，市场资金供给的相应增加也将有利于国有股减持进程的加速。而对世贸组织成员方的政府而言，则有义务保证先行存在与世贸规则相一致和能够有形对接的国内立法。相较之下，由于当前国有股减持主要采取存量发行的方式，并
15、与首发和增发绑在一起运作，致使我国证券市场的禁人者同样被禁于减持之门外。在我国积极融人全球经济一体化7和大力引资之背景下，这一形式合法的限制不合理地排除了一些境外大公司等海外投资者对我国的投资，比如前者原本是可以合法通过收购国有股的形式准入国内市场开展投资的（注：由此可能带来一些法律规避问题，比如在一些境外大公司等海外投资者准入受阻之后其他的境外机构却可以利用在境内设立内资公司甚至以自然人名义为自己开户开展申购。 ）。 近期，对外贸易经济合作部发出对外贸易经济合作部办公厅关于外商投资股份有限公司有关问题的通知，允许现有外商投资股份有限公司申请发行 A 股或 B 股，外资企业国内上市的卡口开始放
16、开。但是，这一规范性文件的效力既存在位阶之不足，从法理上说还可能存在与现行法律规定的冲突。比如，现行公司法有关股份公司股票发行的具体规定，基本上是针对内资企业的，外资企业在国内 A 股市场的发行上市则处于无法可依的悬空状态。因此，及早推出有关的立法规定无论在法理上还是在实践上都是利好有加的。三是国有股减持需要对国有资产法定所有者与实际占有者之间的关系作出妥善调整的立法审视。从我国现行法律规定上看，国务院代表国家对国有股行使所有权。而基于体制上及历史遗留的原因，我国有权决定减持的所有者和实际的持股者并不统一。从发展上看，减持国有股迟早需要涉及减持收益之于中央和地方政府的归属问题。假如忽视对法定所有者和实际持股者之间经济关系的妥善立法调整，国有股变现很难深入。还有，在当前现状下，需要对国有股的持股者行股者作一立法规范。目前，我国股份公司中的国家股权，主要由三类机构持有和行使：国有资产管理部门、国有企业的行政主管部门和国家授权投资的机构包括各种国有资产经营公司、控股公司、投资公司等非政府机构。前两类
