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1、1我国城镇化存在的问题及其成因内容摘要：当前，我国城镇化正处于快速发展的关键时期。在取得巨大成就的同时，也面临着城镇化进程相对滞后、结构性矛盾突出、城镇承载力不强、城市运行欠佳、城市特色不强、社会矛盾较多、城乡发展不协调等问题和矛盾。分析其成因，除发展阶段和国情特点等方面的因素外，最根本的问题还在于体制方面存在弊端，特别是规划体制、人口迁移体制、土地制度、财政体制、治理和管理考核政策的不完善。关键词：城镇化，问题，成因改革开放以来，伴随着经济的快速增长，我国的城镇化进程也快速推进，取得了巨大的成就。城镇人口占全国人口的比重从改革开放初期的大约 18%增长到 2006年的大约 44%，28 年提
2、高 26 个百分点，年均提高 0.93 个百分点。特别是近年来我国的城镇化进程呈现加速推进的态势，从 1997 年到 2006 年的 10 年间，城镇化率从 30.5%提高到 44%，年均提高 1.35 个百分点，相当于每年平均有约 1700 万人口从农村转向城市。 尽管如此，我国城镇化依然面临一些问题和矛盾，制约着城镇化进程的健康发展。造成这些问题和矛盾的原因是多方面的，既有现实的原因，也有历史的原因；既有政策的原因，也有国情特点的原因，但根本的问题还在于体制方面存在弊端，有些是属于深层次的体制问题。 一、现阶段我国城镇化存在的问题 （一）城镇化进程相对滞后 21.低于相同发展阶段国家的平均
3、水平。2006 年，中国的城镇化率为 43.9%，低于与中国人均实际收入大体相当的国家 55%的平均水平。同时，尽管中国整体经济增长快于一些发展中国家，但同这些国家在它们经济高速成长时期的城市人口增长率相比，中国城市人口年均增长率却相对较低（见下表）。 经济快速增长时期的城市人口增长资料来源：中国经济研究和咨询项目：中国的城市化：面临的政策问题和政策选择，2007。 2.城镇化水平存在虚高问题。按现在的统计口径，虽然有很多人被统计在城镇人口中，但由于户籍制度限制、公共服务不足等原因，他们并没有真正融入到城市生活中，没有享受到城市现代文明的成果。严格地说，这些人不属于被城市化了的人口。如果剔除这
4、部分人，则我国城镇化水平更低。 3. 土地城镇化快于人口城镇化。据统计，我国城市建成区面积从 1996 年的 2.02万平方公里增加到 2005 年的 3.25 万平方公里，年均增长 5.4%，明显高于同期城市人口 4.4%的增长速度，未能充分发挥城镇吸纳人口的功能，进一步加剧了中国土地紧张的矛盾。与此同时，一些城市盲目求大求洋，热衷于建设大广场、宽马路、大草坪、豪华办公楼、花园式工厂等，这不仅造成了对土地资源的过分粗放利用，也造成了对公共财政资金的不当使用，与我国国情特点不相适应。 （二）城镇化的结构性矛盾突出 1.城镇规模结构不合理，城市数量多而人口规模相对不足。与世界其他国家相比，3我国
5、 100 万到 1200 万人左右的大城市明显不足（见下图），城市的规模效益不能充分发挥，制约了城市吸纳人口的能力、生产率的提高和经济增长质量的改进。虽然上海、北京和广州等城市的规模尚可，但最近的一些研究表明，许多地级市只有其应有规模的一半。 2000 年 10 万人口以上的城市中不同规模城市的城市人口比重资料来源：中国城市人口数据是 2000 年人口普查数据，由中国社科院都阳提供。2.城镇经济专业化程度不够。从发达国家城镇化经验看，市场机制会引导当地就业向一种产业或一些有内在关系的产业集中，以充分利用生产的规模经济。一般来看，中小规模的城市趋向于高度专业化（如生产钢铁、汽车、纺织品和其他产品
6、），而较大城市则偏重于高技术、商业与金融服务等产业的发展。但由于财政上的原因，我国一些大城市在经济结构调整过程中不愿意将制造业向外转移，不仅阻碍了制造业按其经济合理性向中小型城市的集中，也制约了大城市自身的专业化及其产业结构的升级。 （三）城镇承载力不强、功能不全，生态环境压力大 1.城市综合承载能力不强。我国城市土地利用率不高，大多数城市的密度偏低（特别是城市就业密度） (在土地资源稀缺的国家如日本、韩国等，城市建设主要采取高密度的土地集约利用模式。日本政府规定，高级住宅区的容积率为 0.52.0，一般居住区 1.04.0，工业区 2.04.0，商业区 4.010.0。世界上主要城市的就业密
7、度（如中央商业区的就业密度）都在 5 万-10 万人/km 2 以上,纽约高达 24 万人/km 2。)，城市建筑物以低层建筑为主，城市土地立体空间利用不足，无法充分发4挥城市空间人口聚集和经济活动聚集的功能。据国土资源部 2002 年测算，我国城市的平均容积率仅为 0.33，而发达国家城市的容积率一般都在 2.0 以上。集约度偏低，是对土地资源的一种浪费，这与我国人多地少的国情严重不符。 2. 城市功能不完善、不匹配。就业聚集地与居住区相距甚远，城市基础设施（包括交通）的发展与土地利用的规划和发展脱节。一些城市的地下管网、环境治理等基础设施建设十分滞后，不能满足城镇化快速发展的需要。道路交通
8、网络不完善，交通堵塞不仅成为大城市的通病，且有向中等城市蔓延的趋势。城市综合防灾系统建设普遍比较薄弱，城市公共设施的应急抢险机制不健全。这些都影响了城市功能的发挥，加大了出行和社会运行成本。 3. 城市生态受到破坏，环境污染日益严重。 城市环境污染形势严峻。绿地大量被占用，城市的生活环境质量下降。全国 90%的城镇水域和 65%的饮用水源受到不同程度的污染，50%的重点城镇集中饮用水源不符合取水标准，城镇污水处理率只有 36%，导致地下水源受到进一步的污染。城市能源利用效率偏低，能源消耗居高不下，加剧了能源短缺与经济增长的矛盾。 （四）城市运行欠佳，城市特色不强 1. 城市管理有待改善。在城市
9、供水、燃气、地铁、公共交通等市政公用产品和服务的供给方面，在就业机会的创造和社会保障体系的建设方面，在社会保障性住房的建设和供应方面，在义务教育、公共医疗卫生、城市生态环境的保护和建设、城市安全的规划和建设、社区建设、扶持弱势群体、调节收入分配等方面，离老百姓的需求还有差距，其管理和运行效率都需要进一步改善。 52.城市特色风貌缺失，传统文化遭到破坏。一方面，城市建设风格雷同，千城一面。另一方面，城镇建设量大面广，建设与保护的矛盾会更加突出。一些城镇在建设中不注意保护自然资源和历史文化资源，出现了不少建设性破坏现象，致使城市传统消失。 （五）城镇化过程中积累了诸多社会矛盾 农民工的基本权益没有
10、得到充分保障。进城务工的农民工已超过 1 亿人（如包括城乡摆动人口可达 1.8 亿，且这部分人口仍在不断增长），但农民工的利益和基本权利被忽视，在基本生活条件、生产安全、劳动报酬、工伤保险等方面，还缺乏有效的保障。农民工生产条件差，劳动保护措施不力，超时工作或加班得不到应有报酬；农民工无社会保障或社会保障程度极其低下。 2.失地农民大多缺乏可持续的生计保障。我国目前征地补偿标准偏低，补偿机制不全面。农民失去土地后，既丧失了土地的保障，又因劳动技能差而缺乏就业机会，且极少能享有与城镇居民同等的社会保障，给社会稳定造成巨大压力。3.城镇拆迁的补偿规则不完善。房屋拆迁过程中，政府、开发商和房屋所有人
11、之间纠纷不断，群众上访问题频发，有的甚至引发了恶性事件和群体性事件。部分被拆迁户所得到的货币补偿金不足以使其安居。人员安置和集体土地上的房屋拆迁补偿没有法律法规的依据，拆迁程序不规范、不透明，拆迁补偿不到位，缺乏沟通协商，有时甚至有野蛮拆迁行为，致使“城中村”集体土地上的拆迁成为难点和热点，成为社会不稳定的因素。 （六）城乡发展不协调 61.城乡收入差距扩大。全国和各省区内的城乡居民收入差距均呈持续扩大趋势。据统计，1997-2006 年，全国农民人均纯收入只增加 1496.9 元，为同期城镇居民收入增量的 22.7%；全国农民人均纯收入年均增长速度为 4.9%,是同期城镇居民增速的 55%。
12、城乡居民收入差距由 1984 年的 1.83: 1 持续扩大到 2006 年的 3.28: 1。如果把城市居民收入中一些非货币因素，如住房、教育、医疗、社会保障等各种社会福利考虑在内，城乡居民的收入差距可能更高。 2.城乡居民福利水平差距大。城乡居民在享受到的教育、医疗、就业条件等方面差距甚大。2004 年城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是乡村的 3.4 倍、6.1 倍、13.3 倍、43.8 倍、68.1 倍。更重要的是，在最基本的公共服务如义务教育、医疗卫生方面，城乡差距也很大。在九年义务教育阶段，农村学生辍学、流失现象比较严重。城乡之间初级卫生保健和卫生服务可及性差距
13、较大。虽然近年来新型农村合作医疗的覆盖面大幅度提高，但筹资水平偏低，保障水平不高，农民医疗负担仍很重ZW(截至 2006 年 9 月底，全国已有 1433 个县（市、区）开展了新型农村合作医疗，占全国县（市、区）总数的 50.1%，有 4.06 亿农民参加，占全国农业人口的 45.8%，参合率达 80.5%。ZW)。 从总体上看，目前农村居民的消费水平只相当于上世纪 90 年代初期城市居民的消费水平，而许多贫困地区的居民消费水平更差。 二、问题成因分析 （一）认识不足和存在偏差 71.相互攀比城镇化率的高低，出现了急于求成和盲目无序发展的倾向。城镇化是一个重大的经济社会结构转型过程，不仅表现为
14、城市人口比重提高的过程，同时也是城市体系和功能不断发展完善的过程。我国城镇化的进程是不平衡的，各地区不可能齐头并进，不宜在城镇化率上互相攀比。一些地方把推进城镇化片面地理解为增加城镇数量和提高城镇人口比重，相互攀比城镇化率的高低，竞相通过修编城镇规划、设置开发区、调整行政区划（如“县改区”、 “乡改镇”）等，片面追求城区和规划区的扩张；城镇拆迁规模过大；一些城市脱离本地实际，贪大求洋，搞了大量脱离实际、劳民伤财的“形象工程”、 “政绩工程”，形成了严重的债务。近来全国已有 182 座城市提出要建“国际大都市”，约占全国城市总数的 28%，还有不少中小城市也纷纷提出要“建设成为大城市”。 2.对
15、城镇化本质和内涵认识不到位、不全面。重城市自身轻区域协调，重城市建设轻产业拉动，重工业发展轻第三产业，重外延拓展轻内涵提高，重扩大规模轻有效管理和资源保护，重改善形象轻完善功能等问题较普遍。许多地方热衷于把城镇的公共设施投入用于行政办公中心等形象工程，重视政绩效应和视觉效果，忽视城镇居民特别是外来务工人员的基本公共需求。许多地方往往把推进城镇化片面理解为大规模的城市建设。大拆大建、城镇面貌短期内改观等成为了政绩考核的标准之一。体制和政策方面的缺陷和扭曲的激励，导致城镇化发展中最为重要的人口城镇化的目标被忽视。 3.仍然以城乡二元分割的思维考虑城镇发展。对城镇化进入加速期政府职能调整的认识不到位
16、和理论准备不充分，长期形成的城乡“二元”分割的治理思路、政策体系和管理体制，仍然影响着地方的经济社会发展和城镇化规划。政府管理仍然8未能从城乡统一协调、有利于城镇化健康发展的角度谋划长远的发展。城镇化过程中忽视了中国独特国情下城乡二元结构问题；未能从现阶段经济和社会发展水平的基本状况出发，为农村劳动力向城镇转移创造就业环境和生存条件。 （二）规划体制不完善 1.规划体系不完善，存在部门分割、城乡分割等问题。首先是与城镇规划相协调的国土空间规划和城镇体系规划、土地利用规划存在缺失和不衔接。最突出的问题是规划体制的部门分割妨碍了总体规划的科学性和协调性。国家发展改革委主导编制国民经济和社会发展五年规划，建设部负责编制“城镇建设规划和村镇建设规划”，国土资源部负责编制“土地利用总体规划”，这三种规划多有冲突，缺乏衔接。其次，城乡规划体制分割，导致城郊结合部建设混乱，产生引人注目的“城市郊区病”。第三，上位规划往往滞后，例如在经济社会高速发展的近 30 年时间里，省域层面的城镇体系规划至今尚未全部完成审批，全国城镇体系规划仍未批准实施。城镇体系规划的滞后性，一定程度上导致了
