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1、1试论公务员的不服从【内容提要】公务员与普通公民的重要区别是他担任公职、履行职责。公务员管理中要求公务员负有服从上级决定和命令的义务，其目的是为了保证政令畅通，保证国家机关运转的统一和效率。所以，公务员有“服从和执行上级依法作出的决定和命令”的义务。 【1】但是，另一方面，宪法规定， “中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。因此，即使是公务员有服从上级的义务，也必须是在法治原则、依法行政原则的前提之下，公务员服从上级的义务不应当是绝对的。本文试从公务员服从的理论基础、公务员不服从的理论基础和现实意义、公务员的不服从在我国公务员法中的体现、应该进行的立法改进和对于提高我国社会公平正
2、义的意义等方面来论述公务员的不服从。关键词：公务员 违法命令 不服从 合法性 公平正义一、公务员服从的理论基础中国古代实行封建君主专制制度。礼是中国古代社会长期存在的、维护血缘宗法关系和宗法等级制度的一系列精神原则以及言行规范的总称。中国古代的礼有两层含义：一是抽象的精神原则。可以归纳为“亲亲”与“尊尊”两个方面。 “亲亲”，即要求在家族范围内，按自己的身份行事，不能以下凌上、以疏压亲、而且“亲亲父为首”，全体亲族成员都应以父家长为中心。 “尊尊”，即要在全社会范围内，尊敬一切应该尊敬的人，君臣、上下、贵践都应恪守名分，而且“尊尊君为首”，一切臣民都应以君主为中心。这就是说，皇帝的意志就代表国
3、家意志，所有大臣、官僚都必须无条件服从封建君主的命令，而不论命令是合法还是违法。在这种权力至上的2体制之中，下级仅仅是完成上级命令的工具和机器，并在后来的“军人以服从为天职”上发挥到极至，军人、下级完全可以用“上级命令”为自身的错误行为开脱，由此引发不断重演的历史悲剧。历经四年起草、十三易其稿的中华人民共和国公务员法（草案），在 2004 年12 月召开的十届全国人大常委会第十三次会议上正式进入立法程序。人事部部长张柏林就公务员法草案向会议作的说明中指出， “公务员不得对抗上级决定和命令”，否则，将被视为违反纪律的行为受到行政处分。公务员法草案的这一规定，在第一次审议中就引发了常委们激烈的争论
4、，并受到有关专家和媒体的广泛关注。 【2】我国宪法、国务院组织法和地方组织法等法律确立的行政管理体制是首长负责制。这个体制的重要特征是：建立起上下级之间领导与被领导、服从与被服从的关系，责任明确，事权集中，以保证行动果断迅速，提高行政工作效率。这个行政领导体制虽然不同于军事领导体制，不要求下级像军人一样无条件地服从上级，但是个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央仍然是这个体制的基本要求。在这一体制下，下级的执法行为没有自主性和独立性，必须接受上级的领导，通过执行上级的指示和命令去执行法律。这一管理体制成为公务员绝对服从最有力的基础和保障。二、公务员不服从的理论基础和现实意义公务员不服从是权利
5、（相对于上级）与义务（服从法律、对人民利益负责）的综合体，具有保障人民利益、实现法治、体现公务良知、制止上级违法、防止权力滥用等多方面的理论基础和现实意义。32005 年 4 月 21 日，十届全国人大第十五次会议上，全国人大法律委员会副主任委员胡光宝在公务员法草案审议报告中吸收了常委委员、地方和专家的意见，认为公务员服从上级的命令是公务员应当遵守的纪律，但草案的这一规定过于绝对，为了防止执行上级违法或者错误命令而对公共利益或者公民的合法权益造成重大的不可挽回的损失，公务员有权提出纠正意见；对于执行明显违法或者错误的决定或者命令，公务员本人应承担相应的责任，以增强公务员的责任感。 【2】公务员
6、是否有权不服从上级的违法命令涉及一个前提性的问题，即公务员是否有权审查判断上级的命令？这是一个相当复杂的问题。因为如果否定了公务员对上级命令的审查判断权，那么，他无疑就无权不服从违法命令，但是“认为上司的命令是绝对的，不问曲直是非必须服从，这在现代化的、以自觉的人们为主体的组织中是不可能的”。所以，在公务员对上级服从义务的理解上，必须以职务服从为依据，而在职务面前，公务员应当有很大程度的独立性。任何一项国家权力的执行都离不开执行者的独立判断，行政权的执行也不例外。从最高行政首长到最低级别的公务员，其执行过程都包含对法律、法规、命令的判断以及对事实的判断两个方面。当然，下级公务员的主要职责不是通
7、过判断从而对上级职务命令进行主动审查。因为，在一个健康和自足的行政体制内，上级的命令从理论上说应当是离宪法和法律更近的，是更趋于正确的，下级公务员没有必要去怀疑和审查，否则会影响行政效率。但这并不意味着公务员没有权利对上级命令进行独立判断。因为只有在对上级命令进行独立判断后，他才能全面、准确地理解这一命令，更好地执行这一命令。同样地，也只有在对这一命令进行独立的判断后，他才能发现这一命令中存在的违法因素。法律赋予公务员的自由裁量权以及对上级行政机关和工作4人员批评、建议、控告和检举的权利，实际上就是赋予了公务员对上级命令乃至法律、法规的独立判断权。否定公务员对上级命令的独立判断权，实际上就是要
8、求公务员对上级的任何决定都被动地服从。为什么说公务员对上级的命令不能无条件服从呢？首先，在现代社会，公务员担任职务是为了服务于非个人的客观目的，即公共利益，而非服务或者“孝敬”某一个人，因而公务员体制中下级与上级的关系，不是专制体制中奴才与主子、孝敬与被孝敬、效忠与被效忠的人身依附关系。其次，公务员执行职务完全受规则的约束，即他的职责通常是由法律、法规或者说是社会的公共意志予以规定的，而不是上级的人格因素所能随意决定的。再次，整个公务员体制都是理性的，在这个体制中，任何官员只有依据法律规定的权限，才有权下达具体的命令。最后，公务员对上级的服从是职务而非身份的服从。既然公务员担任职务的目的只能是
9、服务于公共利益，而不是去服从和服务于他的上级，那么，对于上级背离公共利益的违法命令，他当然就有不予服从的权利。一些发达国家实行公务员制度历史较长，积累了丰富的管理经验，对于我国的公务员立法可资借鉴。第一，公务员法规定公务员服从上级决定和命令的行政原则是有必要的，有助于政府决策的贯彻执行，也符合国际上公务员管理的通例和潮流。从大多数国家的公务员立法来看，有关公务员或者政府雇员的行政纪律要求，尤其是“服从义务”，可谓是立法中的一个重点问题。比如德国公务员法第55 条规定， “公务员应该支持和协助上级领导人员，在不涉及他必须遵守的特别规章、规定的前提下，他有义务落实上级领导人员下达的工作安排并遵照执
10、行他们的全面指示。 ”日本国家公务员法第 98 条规定， “公务员在履行其职务时，必须服5从法令，并且忠实地服从上司在职务上的命令。 ”第二，在规定公务员的服从义务之外，应当同时赋予其必要的意见反映权或异议权，并完善相关配套机制及渠道。 德国公务员法第 56 条规定， “如果公务员对上级的某项工作安排的合法性产生怀疑，应立即向直接领导反映情况，如果直接领导主张按工作安排执行，公务员可越级向上反映情况，如果此项工作安排再次得到肯定，则公务员必须按工作安排执行。按照上级工作安排付诸实施，当然无须承担违抗命令的责任，但是，如果实施结果导致多人蒙受伤害，也难脱其责。因此，公务员有责任要求上级领导下达有
11、关肯定此项工作安排的书面批示。 ”英国公务员管理法在其附属的公务员行为规范第11 条规定， “凡是公务员认为他或她被要求做事的方式：是违法的、不适宜的或不道德的；违反宪法规定或职业道德的；可能导致管理不善的；与该行为规范不相一致的其他情形，他或她应按照内阁部与执行机构制定的行为准则或部门指导原则中的适当程序进行汇报。 ”【3】三、公务员不服从在我国公务员法中的体现中华人民共和国公务员法已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于 2000 年 4 月 27 日通过，自 2006 年 1 月 1 日起施行。对于公务员是否必须绝对执行上级决定或者命令的义务，以及在什么情况下应当
12、承担责任，承担什么责任的问题，公务员法作了如下处理。首先，公务员法强调公务员之服从是在上级作出的决定或者命令合法的情况下应当履行的义务。公务员法第十二条规定，公务员有“服从和执行上级依法作出的决定和命令”的义务。第五十三条将原草案中公务员不得“对抗上级决定和命令”的规定，修改为：公务员不得“拒绝执行上级依法作出的决定和命令”。第二，公务员法增加了有关公务员如6何对待错误及明显违法的决定或者命令的规定。公务员法第五十四条规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命
13、令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。 ”根据这一规定，一般情形下，公务员应当也必须严格地、坚决地贯彻和执行上级的决定和命令。但如果公务员认为上级的决定或者命令有错误的，公务员有权向上级提出意见；如果上级不采纳其意见，公务员仍应执行，事后如有权机关认定该决定或者命令确系错误时，负责执行的公务员不承担责任。对于明显违法的决定或者命令，如刑讯逼供、做假账、走私等，执行该决定或者命令会对公共利益或者公民的合法权益造成重大的或者不可挽回的损失，公务员有权拒绝执行，并且不承担不服从的责任。相反，如果公务员对于明显违法的决定或者命令仍
14、予执行，无论其是否提出过改正的意见，均应承担相应的责任。 【4】 我国现阶段的公务员立法应当尽量做到全面而细化，有效维护国家利益，并帮助公务员实现自身价值和社会价值。像“散布有损政府声誉的言论”这样的规定，应当明确判定标准，以防滥用。尽管我国公务员法对公务员对违法命令的不服从作出了规定，但仍存在下列缺陷：力度不够。仅仅是规定了不服从的建议权而不是不服从本身；范围含糊。 “错误”涵义模糊，难以包括所有违法、违背理性、违背良知与社会公德等情形；责任不够。在某些情况下，上级的命令明显违法；与“司法独立”的要求相悖。在将法官等司法官员包括公务员序列的情况下，公务员执行明显违法的决定或者命令与法官层面的
15、“司法独立”要求也相去甚远。四、应该进行的立法改进与对于提高我国社会公平正义的意义7我国公务员法关于“违法命令不执行”的条款将成为行政机关对其他行政规范性文件进行选择适用的法律依据和法理基础。但是我们仔细审视这一条款的规定就会发现在表述上并没有采用如国外有些国家那样明确的方式。如法国 1983年的国家和地方公务员一般地位法第 28 条就规定：“公务员不论地位高低，必须对规定的任务负责执行。他必须遵守上级的命令。如果上级的命令是明显地违法而且可能严重地危害公共利益时不在此限。 ” 再如埃及国家文职人员法规定，每个工作人员应当做到：“在现行的法律、法令的范围内，准确、忠实地执行上级的命令。 ”这意
16、味着，凡是超越法律、法令范围的上级命令，公务员都有权不予服从。【5】我国公务员法以执行明显违法决定和命令公务员要承担责任的规定方式，以求客观上达到公务员不执行明显违法的决定和命令的目的。这种曲折的表达方式似乎表明了立法者在这一问题上的矛盾心态，如果不赋予公务员拒绝执行明显违法命令的权利，可能会对公共利益和和公民的合法权益造成难以挽回的损失，严重破坏法律秩序，立法者因此受到社会的强大压力；如果直接赋予这一权利，似乎又对公务员审查命令合法性的能力持有怀疑，怕公务员会滥用这一权利而导致行政管理的难以进行，这从该条曲折的立法过程也能略见端倪。而且组织立法者对此条含义的说明也极为含糊，法律委员会副主任胡光宝在向十届人大 15 次会议所作的公务员法草案审议报告中也仅仅把公务员执行明显违法命令要承担法律责任解释为“以增强公务员的责任感”。立法者意图的不明和法律语言的模糊必然造成法律执行的混乱。该条在执行中可能会出现以下两种情况：一是公务员因要承担法律责任而不执行明显违法的命令，这也是比较合理的解释。但是要作这样的理解必须有一个充分
