试论中部地区法制协调机制的构建

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1、1试论中部地区法制协调机制的构建摘要： 促进中部地区崛起， 亟须建立一套有效的协调机制， 法制协调机制是整个协调机制中的一个重要组成部分。在现行宪政框架下， 可以通过建立和完善立法协调机制、执法协调机制和司法协调机制，为中部地区崛起提供强有力的制度支撑和法律保障， 以实现中部地区全面、协调、可持续发展的目标。关键词： 中部地区崛起； 立法协调； 执法协调；司法协调中部崛起论坛中部地区崛起是统筹区域协调发展的战略选择， 是落实科学发展观， 构建社会主义和谐社会的必然要求。促进中部地区崛起， 亟须建立一套有效的协调机制，以化单个省份的优势为区域优势， 为中部地区的优势互补和均衡发展创建一个良好的平

2、台。法制协调机制是“补救抽象规则所想象的情形和现实存在的情形之间不可避免之裂隙的方式”，是整个协调机制中的一个重要组成部分， 离开了法制协调机制， 整个协调机制就难以有效运转， 区域的协调发展就可能会时时受阻。因此， 坚持法制优先， 加强法制协调，是实现中部地区崛起、促进区域协调发展的基本前提和制度保障。而构建中部地区法制协调机制是一项系统工程， 它涉及立法、执法、司法、法制宣传教育及法制监督等多个方面，本文主要从立法、执法与司法协调机制三方面作些探讨。一、立法协调机制的构建所谓立法协调机制， 就是为促成立法处于一种和谐、有序的状态而建立的一些制度与采取的一些方式的总称。在科学发展观的指导下，

3、 构建社会主义和谐社会， 要求我们树立全面协调发展的立法观念，建立、健全区域立法协调机制和立2法透明机制， 从而提高区域立法质量。通过立法协调， 可以维护法制统一， 消除制约区域经济发展的体制与机制性障碍， 加快体制创新和机制创新，增强经济发展的活力，提高经济发展的效率， 为区域经济的健康、协调发展提供法制保障。就目前而言， 成立一个跨省的区域性立法机构存在宪政制度上的障碍； 让中部地区享有立法权的地方权力机关或地方政府， 联合起来制定地方性法规或地方政府规章， 既无实体法上的依据，也无程序法上的保障。因此， 只能建构中部地区的立法协调机制， 以保障区域的协调发展。建立立法协调机制可从下列方面

4、着手：1. 建立中部地区立法协调联席会议制度， 成立中部地区立法协调委员会。由中部六省的人大常委会或政府定期举行中部地区立法协调联席会议， 就区域经济与社会协调发展的有关立法事项进行交流与协调， 通过联席会议达成共识， 并在各自的立法活动中尊重和反映协调的意见。在举办立法协调联席会议的基础上，待条件成熟时可以联合成立中部六省立法协调机构， 名称可定为“中部地区立法协调委员会”。它是一个非常设性机构， 由中部六省人大常委会法制委员会主任或者政府法制办主任以及有关法律专家组成。通过“中部地区立法协调委员会”，积极促进中部地区的立法合作， 保障区域的和谐发展。立法协调委员会还可以就中部六省以及区域内

5、其他有立法权的较大市在立法中可能出现的立法冲突进行协调， 以将立法冲突降至最低限度。2. 构建中部地区立法信息交流平台。中部六省及其他有立法权的较大市要建立一个立法信息交流平台， 加强日常3信息交流与反馈， 相互借鉴各自在立法工作中的技术和经验， 促进资源共享。各地在制定或修改地方性法规或规章时，要基于平等、互利、合作、共赢的认识， 事先与区域内的其他省、市立法机构进行沟通， 力求使各自新制定的地方性法规和规章与区域发展总体规划保持一致， 以更好地促进区域一体化发展。3. 创新中部地区地方立法程序。具体可以采取的措施有： 第一， 在立法前将立法的信息在更广泛的范围内公开， 不仅让本省、市范围内

6、的公众知晓， 也要让利益相关的其他省、市的公众知晓。第二，在地方立法中通过举行听证会、论证会、座谈会或者通过新闻媒体等方式， 广泛征求公众意见， 不限于本省、市行政区范围， 对涉及省、市际关系的， 可邀请对方相关代表参与、磋商，听取意见， 扩大利益表达的范围。第三， 建立公众评价机制。对拟要通过的立法或其他规范性文件草案文本， 可以在公共信息网络平台上发布， 鼓励中部地区相关省、市的公众参与评价，广泛吸收各方面的合理意见， 使出台的地方性法规、规章更加完善。第四， 尝试建立地方立法交叉备案制度。中部六省的地方性法规和地方政府规章除了按照立法法的规定进行备案以外，还应向利益相关的中部其他省的省级

7、人大常委会备案。当其他省的省级人大常委会发现该立法有可能损害本省利益时， 可以提交中部六省立法协调委员会进行审查判断， 再由中部六省立法协调委员会向有权机关提出纠正或处理的建议。4. 加强中部地区地方立法的清理工作， 整合现有的地方立法资源。中部地区立法协调还需要完成一项重要工作， 即加强地方立法的清理工作， 4对不符合区域协调发展要求的地方性法规和规章等依法予以修改或废止。目前中部六省及其区域内有立法权的较大市制定的地方性法规和地方政府规章数量众多，对区域一体化发展中的共性问题，由不同的立法主体分别立法， 其规定可能不一致， 甚至相互冲突， 阻碍了统一、竞争、有序的大市场的形成，对此必须进行

8、系统清理。在此基础上，可以逐步建立中部六省区域立法的相互认可和立法资源共享机制， 以解决目前中部六省区域法制不统一的问题。5. 积极推动和协助中央立法机构制定有关中部地区的法律文件。中部地区的协调发展需要立法支持， 不少跨省立法事项属于中央立法的权限，例如行政区划、重大基础设施建设、财政体制、金融体制等， 均需要由中央进行立法。为促进和保障中部地区的协调发展，中部地区各省、市的立法机构也需要积极推动和协助中央立法机构制定诸如中部崛起促进法、 中部地区经济合作条例等法律、法规。通过加强中部地区区域立法， 出台一些保障中部地区共同发展的法律规范，为促进区域经济的一体化与区域协调发展提供法律支持和制

9、度保障。6. 加强中央立法机关对地方立法的备案审查工作。这是对地方立法进行事后监督的一种方式， 以保障中央立法在全国范围内得到统一执行。各地在进行地方立法时， 由于立法者对法律的理解不尽相同， 加之每个地方又有其自身特点，因此， 为实施同一部法律而制定的地方性法规之间， 可能出现相互矛盾的规定， 也可能出现越权立法的现象。遇到这些情形， 需要由全国人大常委会积极审查地方性法规，纠正地方立法出现的偏差，以保证法律、尤其是区域性法律得到统一实施。5二、执法协调机制的构建在经济发展过程中， 无论是中央立法还是地方立法，均需要相应的行政执法机关本着以人为本、依法行政的理念与原则加以执行。执法协调在促进

10、区域的协调发展、推进法治的过程中起着重要的作用。它有利于实现执法的统一与高效，有利于解决行政执法中产生的各种冲突与争议， 有利于提高执法的整体能力与水平。许多国家都建立了执法协调机制， 如在日本， 有些事情牵涉到两个以上行政机关的权限，或引起各机关的管辖之争， 在此情况下， 便由各有关机关相互协议定夺。若各有关机关的主任大臣经过协议仍无法解决， 则由内阁总理大臣召开内阁会议进行裁定。在英国，地方政府所设立的联合机构分为两大类型： 一是联合委员会（ joint committee） .1972 年的地方政府法规定， 两个或两个以上的城市政府可以选派代表组成联合委员会，协调彼此之间的工作或执行相互

11、委托的事务。联合委员会没有独立的人格， 不能征税， 经费由成员政府议决负担。二是联合会（ jointboard）。英国有些法律规定，为了实施某一特定事务， 两个或两个以上的地方政府必须或者可以组织联合会。联合会具有法律人格， 但只能依据法律的规定才能成立。法国 1982 年的地方组织法第 65 条规定： “两个或若干个大区为行使它们的职权， 可以签订协议或组建共同利益机构。 ”德国的“合作联邦制”在实践中形成了一个庞大的负责协调联邦政府和州政府关系的机构和委员会网络。而美国的州际协定和行政协定是重要的区域法制协调方式。在我国，中部地区执法协调主要包括省级或市级政府在有关重大事务处理上的统一协调

12、， 不同省、市的同类执法部门之间的协调， 以及由国务院法制工作机构主持的行政执法争议协调等。执法协调可以建立下列机制：61. 联席会议和行政协议制度。实践中， 联席会议与行政协议是两个密切联系的概念。行政协议是不同地域的行政机关之间为有效地行使行政权力， 实现行政管理职能， 通常以举行行政首长联席会议的方式，为明确各自的职责权限在意思表示一致基础上达成的协议。如行政事项管辖协议、行政协助协议、行政合作协议、行政联合执法协议等。行政协议在性质上是一种对等性行政契约；行政协议的缔结主体是不同地域的行政机关， 即省、市人民政府或其职能部门；行政协议的缔结方式是行政首长联席会议； 行政协议的具体形式表

13、现为“宣言”、 “意见（ 向） 书”或“协议”。有学者认为， 行政契约制度在长三角的经济一体化和法制协调中具有重要地位。泛珠三角区域内也建立了行政首长联席会议制度， 规定了内地省长、自治区主席和港澳行政首长联席会议制度，每年举行一次会议， 研究决定区域重大合作事宜， 协调推进区域合作。中部地区可以通过建立联席会议制度， 在协商一致的基础上签订行政协议， 以加强中部各省、市之间的联动与协作。通过建立联席会议制度， 由各省省长、市长以及省级政府的职能部门首长对中部六省联动发展的一些重大问题进行研究、决策，以及对行政执法中重大问题进行沟通、磋商。经协商一致， 联席会议可就有关执法事项达成行政协议，

14、以明确各自的职责权限， 做到相互配合， 形成省际间的行政执法协作机制，保障行政执法的正常高效运转。事实上， 中部地区在此方面已经作了一些积极的探索， 如 2006 年 8 月 11 日， 在国家建设部的指导下， 中部地区的湖南、湖北、河南、安徽、江西、山西六省建设厅在区域统筹协调发展、城市规划调控、历史文化遗产保护和城市有序发展等方面达成了共识，签7署了中部六省城市规划会商合作机制协议书。按照协议要求， 中部六省还将建立城市规划会商合作机制， 在建设部规划司指导下， 六省建设厅、规划处及省会城市规划局负责同志每年会商一次，总结交流工作经验， 协调具体合作事项。2. 联合执法与行政协助制度。联合

15、执法， 是指多个执法部门联合组成执法机构，统一对相对人进行监督检查， 但分别以各自的名义对相对人实施处理或处罚的活动。我国在行政执法过程中，经常采用联合执法的方式。据悉，国土资源部、国家发改委、公安部、监察部、财政部、商务部、工商总局、环保总局、安全监管总局等国务院九部门联合组成了部际联席会议制度， 旨在整顿和规范矿产资源开发秩序。联合执法模式避免了各职能部门职责不清、重复执法、执法扰民的问题，也解决了由一个部门单独执法力度不够的问题。由各省政府办公室或综合治理办公室共同组织， 加强对联合执法工作的统一领导和协调， 使各职能部门的行政执法活动相互衔接、密切配合，以克服各自为政、相互牵制的问题，

16、 形成执法的整体合力。行政协助， 是指行政机关在履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍， 向与其无隶属关系的其他行政机关提出协助请求， 被请求机关依法提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能的制度。通常情况下，行政主体在履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍时就产生了行政协助的需要。如果行政协助有法律的明文规定，则依法律的规定进行； 如果没有法律的明文规定， 行政机关单独不能完成行政任务而需要其他行政机关协助的，则需要通过签订协助协议的方式进行。行政协助有利于减少和消除执法内耗，克服各自为政， 整合各行政机关的执法优势。83. 跨地区的案件移送和信息通报机制。跨地区的案件移送制度是区域行政执法协调机制的重要组成部分。中部各地区可以按照职责分工、归口管理、相互协助的原则， 建立跨地区的行政执法案件移送制度。行政执法机关对于本区域内的行政执法案件，依法进行及时、公正的处理。当本地行政执法机关着手办理的行政执法案件涉及异地行政执法机关管辖时，本地行政执法机关应将案件及时向有管辖权的异地机关移送，不得拖延。受移送的异地执法机关应依法及时办理并反馈情况。本地行政执法机