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1、1试析赋予检察机关公益诉权的必要性与 可行性论文摘要 明年实施的新民事诉讼法明确了法律规定的机关和有关组织可以提起公益诉讼，但并未具体何为“法律规定的机关”。当国家和社会公共利益受损时，赋予检察机关提起公益诉讼的诉权，予以司法上的救济，是更好地维护公益和完善诉讼制度的需要。检察机关的法律地位和性质决定了其是最适合的公益诉讼主体。这也是符合国际惯例，具有一定司法实践基础的做法。 论文关键词 检察机关 公益诉讼 诉权 当前社会中存在许多国有资产流失、环境污染等损害国家和社会公共利益的事件，由于无人追究、无人起诉而致使公共利益遭受重大损失，维护公共利益已成为时代所需。明年即将实施的新民事诉讼法虽将公
2、益诉讼确立在诉讼体制中，但对于提起诉讼的主体仅规定为“法律规定的机关和有关组织”。由检察机关提起公益诉讼具有必要性和可行性，因此其应为“法律规定的机关”。 一、赋予检察机关公益诉权的必要性 当前社会个体都在积极追求自我利益的最大化，当国家、集体、个人利益产生矛盾时，代表国家和集体利益的主体缺失，就易导致公共利益受损。赋予检察机关公益诉权，有着十分必要的现实基础。 （一）扩大权益救济地需要 1.国家和社会公共利益受损现象大量存在。 宪法第 12 条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用2任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。 ”然而当前社会中
3、侵害国家和社会公共利益的现象却是大量存在，且日趋加重。由于经济体制改革过程中企业经营机制转换特别是国有企业改造、重组，个人私谋规避法律、侵吞国有资产的现象时有发生，而相配套的法律法规未能及时出台，导致国有资产流失极为严重。伴随着城市化、工业化进程加快，个别地方企业只顾自身利益，行政部门囿于地方得失，或欺上瞒下，或视而不见，环境污染事件频发，给环境带来极大的危害。市场经济中垄断、不正当竞争、侵犯消费者权益等案件也在增多，个人诉讼维权由于成本过高也面临着困境。 2.司法救济手段的缺失。英国法谚云：无救济就无权利。将权利予以程序法上的保障，这是法治的应有之义。公民的实体权利在受到损害时可以诉诸法院寻
4、求救济，相应的，国家和社会公共利益在受损害的情况下也应有得到司法裁判权的权利。无论在资本主义国家还是社会主义国家，都会发生个人利益与公共利益的矛盾和冲突，公众作为社会公共利益的主体具有抽象性，但公共利益并却是真实存在的。公民个人并非直接的公共利益主体，相较下他们更关注自身利益，很少会因公益提出司法主张。正因为公共利益具有易被侵害性，所以需要代表公众利益的专门国家机关来加以保护。豍行政机关之间互相监督、制约的救济途径遇到地方保护主义、部门利益等等因素便会受阻。既然行政执法无法发挥其应有效能，司法即成为保护国家利益和社会公共利益的最后一道防线，而且按照法治的理论，这理应是有效的救济手段。豎 （二）
5、完善我国诉讼制度的需要 我国法律将维护国家和社会公共利益作为重要内容，在民事实体法中有很多的具体体现，如我国民法通则第 58 条、第 60 条， 合同法第 52 条等规定。而对3应到程序法，虽然新民事诉讼法第十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。 ”视为在民事诉讼体系中确立公益诉讼，但对于“法律规定的机关和有关组织”，却未给出进一步具体解释。 公益诉讼入法体现了对公共利益的重视和保护，由检察机关提起公益诉讼，赋予其诉权，将公益案件推入到诉讼程序中，请求法院通过依法裁决来达到维护社会公益的目的，这无疑是最为恰当的
6、。 民事诉讼法还应对公益诉讼的相关问题，如公益诉讼的范围、起诉与受理、举证责任的承担、法院裁判的既判力等，进一步完善和补充，以形成完整的诉讼制度。 （三）实现社会公平正义的需要 罗尔斯认为，如同真理是思想体系的首要价值一样，正义在社会制度领域具有至高无上的价值。豏如果说公民个人行使诉权是为了实现个体正义，那么检察机关行使公益诉权就是为了实现社会的普遍正义。例如郝劲松提起的火车上用餐不给发票索赔案件，这是一个具有公益诉讼性质的私诉案件，得到的结果具有戏剧性：受诉法院以郝劲松的起诉没有提供充分证据为由，驳回其起诉；但另一方面，铁道部通知各级铁路机构，在火车餐车上用餐的顾客索要发票，必须满足其要求。
7、豐在类似这样的事件中，受损害的群体范围广，被侵害个人与对方当事人在经济实力、社会地位等方面都存在悬殊的差距。由法制观念和法律水平较高的检察机关来提起诉讼，实际上是节省了司法资源。处于原告地位的检察机关，经过与被告平等的攻防对抗，使法院对案件作出公正的处理，有利于最终裁判的有效执行。公益诉讼，还能使一些不当行为受到关注，进而促使立法机关制订、修改相关政策法规。 4二、赋予检察机关公益诉权的可行性 检察机关作为国家法律监督机关，负有保证法律正确实施职责，赋予其公益诉权，以维护国家、社会的利益，有利于强化国家对社会公共利益的保护。 （一）检察机关是最适合的主体 1.检察机关的功能地位决定了其最适合代
8、表国家 首先，检察机关的法律监督职能和超然的法律地位决定了其可以作为公益诉讼主体。检察机关负有对有关国家机关、单位和个人执行和遵守国家法律的情况进行监督的职责，自然包括对行政机关执法行为的监督。而法律监督权与相应的诉权是分不开的，正如对民事审判活动进行监督的实现方式之一就是检察机关享有抗诉权。因此，赋予检察机关公益诉权，把案件提交法院判决，有利于实现其法律监督的目的。检察机关自产生以来，就是以国家和社会公共利益代表者的身份出现，并为人们所普遍接受，在国家和社会公共利益受损时，能够忠实地维护社会公益。 其次，检察机关具有相应的能力提起公益诉讼。检察机关具有专业的机构保障，其运行费用由国家负担，并
9、配备熟悉法律的专门人员，具有调查事实、收集证据的优势，能够及时、有效地对侵害公益的行为进行追诉。 2.其他主体行使公益诉权具有局限性 第一，公民个人作为公益诉讼主体，诉权分散、力量弱小且成本过高。如由公民个人作为公益诉讼的提起主体，易造成无人诉讼或重复诉讼现象。且个人力量弱小，相对于违法方地位悬殊。正如前面提到的郝劲松起诉铁道部一案。相对于铁道部的强势地位，个人的力量就显得非常弱小。其公益受损事件往往涉及人员众5多，涉及地区广泛，这也造成了收集证据的工作量、难度都非常大，如个人凭一己之力起诉，则成本过高，效果也不尽理想。 第二，由社会团体等有关组织提起公益诉讼，亦存在一定局限性。新民诉法规定了
10、有关组织可以提起公益诉讼，但有关组织具体是指哪些组织，全国人大常委会法工委副主任王胜明对此解释到在制定相关法律时进一步明确规定。根据我国2011 年的统计数据，在民政部门登记的社会组织达 46 万多个，是否这些组织都有权提起公益诉讼，如果法律规定不明确，必将造成法律规定执行中出现障碍。还有一个问题就是很多社会团体，如残疾人协会、少年儿童保护组织、妇联等，是在有关行政机关、部门的支持下建立起来的，与行政机关存在千丝万缕的联系，社会团体对侵害公共利益的违法行为很难提起诉讼。 第三，其他机关不宜作为诉讼主体提起公益诉讼。诚然，政府某些职能部门在某些方面确实可以代表国家，而其可能与违法者之间是管理者和
11、被管理者的关系，其无法作为平等的主体提起诉讼。如环境污染案件，环保局不可能以原告身份去起诉其行政管理相对方排污企业。故行政机关出于部门利益的影响，无法承担公益保护人的角色。而立法机关各级人大更不适合向自己的派生机关提出诉讼。（二）符合国际惯例 1.大陆法系模式 德国行政法院法明确规定了联邦最高检察官是联邦公共利益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方公共利益的代表人，参与联邦最高行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的行政诉讼。他们在行政诉讼中是作为参加人参加的，除享有一般诉讼参与人的权利外，还享有特殊的权利，为捍卫公共利益，可以对行政法院的判决、裁定提出上诉和要求变更，地方检察官
12、可以要求上6级检察机关对其上诉予以支持。豑法国新民事诉讼法第 423 条规定：“检察机关在公共秩序受到损害时，它可以为维护公共秩序而提起诉讼。 ”法国的检察理论认为，检察机关的职责就是维护公益。2.英美法系模式 在英国，检察长是唯一在法律上有权代表社会公众的人，在涉及公共利益时，他可以“或者依职权或者因私人的请求允许告发人提起诉讼”。豓在美国，联邦总检察长可参与或争论他以为美国的利益要求他参与以及他认为美国感兴趣的任何民事案件和刑事案件。美国检察机关参加涉及到国家和州的公益的行政案件，主要是以先直接调查，然后提起行政诉讼的方式进行。豔 可见，无论在大陆法系国家还是在英美法系国家，检察机关提起公
13、益诉讼都是一种通例，我国立法可以借鉴吸收其有益之处。 （三）司法实践已进行探索 司法实践中，自 1997 年河南省南阳市方城县检察院成功办理一起国有资产流失案，首开我国公益诉讼之先河后，各地检察机关大胆尝试和积极实践，已经取得良好效果。例如，1997 年至 2007 年，河南各级检察机关办理公益诉讼案件 1572例，为国家挽回经济损失 266 亿元。2002 年福建检察机关支持和提起 26 件公益诉讼，为国家和集体挽回经济损失 1000 余万元。豖很多地方检察机关还联合有关部门就公益诉讼形成了许多地方性文件。如 2007 年，江西省检察院和高级法院通过联席会议纪要规定了检察机关提起民事公益诉讼的条件。2003 年，河南省检察院下发了关于支持、提起公益诉讼的若干意见。豗这些有益的探索与实践，既有经验也有不足，但可以说明，由检察机关提起公益诉讼是切实可行的。 随着我国社会主义市场经济体制的进一步完善和依法治国进程的深化，对涉及侵害国家利益和社会公共利益或不特定多数人利益的行为，通过国家公权的有7力介入予以切实纠正，应成为新时期检察机关开展民事行政检察工作一个新领域。本文仅从赋予检察机关公益诉权方面进行了一些探讨，但相信公益诉讼制度一定会在我国更加健全和完善起来。
