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1、1农民平等选举权对提高我国政治文明程 度具有重要意义摘 要 只有改变为民作主的封建士大夫官本位思维定势，正视农民的民主诉求和民主能力，恢复农民平等选举权这一宪法赋予的权利，在关系全国人民利益，特别是在“农民最有发言权”的事务上，对总人口七成的农民的命运不再“擅作主张”，真正从“为民做主”变成“由民作主”，才能更好地实践“三个代表”，从而提高我国社会主义政治文明程度，全面建设和谐的小康社会。关键词 人民代表大会制度，平等选举权，政治文明，为民作主，由民作主选举权是政治权利的重要组成部分，也是实现其他基本权利的重要基础。1953年 2 月 11 日，中央人民政府委员会第 22 次会议通过的中华人民
2、共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法，规定了城乡人民代表可以代表不同的选民人数。在选举全国人民代表大会代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的 8 倍，也就是说，农村每一选民的实际选举权是城市每一选民的实际选举权的 1/8；在选举省、县人民代表时，农村选民的选举权则分别是城市选民选举权的 1/5 和 1/4.1995 年 2 月 28 日第八届全国人民代表大会常务委员会第 12 次会议修改的中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法第二章“地方各级人民代表大会代表名额”第 12 条规定“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民
3、代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数 4 倍于镇的每一代表所代表的人口数的原则分配。 ”第 13 条， “直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。 ”第 14 条“省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本2级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数 4 倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。 ”第三章“全国人民代表大会代表名额”第 16 条规定，“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数 4 倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。 ”农村选民的选举权被统
4、一规定为城市选民选举权的 1/4.虽然修改后的选举法比以前相比有了一定的进步，但远没有实现城乡公民选举权的平等。近两三年来，人们逐渐意识到，要使中国经济继续保持高速增长的势头，要增强综合国力，特别是要全面建设和谐的小康社会，就必须逐渐提高农民的生活水平，必须使农民拥有与城里人平等的机会、一样的待遇、一样的地位，可是城里人和乡下人不同的待遇实在太多，应从哪一方面开始才比较可行呢？有的说应给农民工与下岗工人一样的就业机会，1有的说应当广泛开展一帮一活动，等等，这些都是很好的想法，但可行性和惠及面是相当有限的。有一句谚语说得很有哲理：“God helps those who help themsel
5、ves.”就算有上帝救助，也得以自己能自救为前提。农民要想提高自己的生活水平，提高自己的地位，也必须先使自己成为自己命运的主宰。这一点与十六大报告的精神是完全相符的：“发展必须相信和依靠人民，人民是推动历史前进的动力。要集中全国人民的智慧和力量，聚精会神搞建设，一心一意谋发展。 ”2 要解决农民地位问题，也要相信和依靠人民，从我国社会主义民主政治的根本制度这一前提出发，从坚持和完善社会主义民主制度中得到答案。坚持和完善社会主义民主制度就是“保证人民（包括占人口多数的农民）注依法（首先是依宪法）注实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。 ”2（P32）要
6、具体到农民身上，保证占人口多3数的农民真正能够依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，要使农民享有广泛的权利和自由，要尊重和保障作为人权重要组成部分的农民的平等权，那么最根本、最为急迫，同时又最为人们所忽视的，莫过于实现选举权上的平等。城乡居民选举权的不平等，不利于广大农民代表在国家权力机关中有足够的席位，不能充分表达农民的意志，更不利于保障公民的平等权。而且这样的规定不仅与现行宪法的精神大相径庭，而且与我国于 1998 年签署的公民权利和政治权利国际公约所规定的原则明显相悖；农民在选举权上的不利地位是农民长期以来在政治、经济、教育以及资源占有上居弱势地位的根本原因。要实现和谐的全面小
7、康社会，保障农民，特别是流动农民的选举权，进一步提高社会主义政治文明程度，真正将“三个代表”落到实处，难以绕开这一现实问题。一、平等选举权对占人口七成多的农民的意志和利益表达至关重要目前居住在乡村的人口人口的 62.34%，国务院发展研究中心副主任陈锡文认为，如果“按户籍计，农业户口的居民全国总人口的 73.17%”。3人民代表大会制度是中华人民共和国的根本政治制度，是人民（当然包括占人口大多数的农民）当家作主，实现人民民主专政的政权组织形式。与人民代表大会制度密不可分的，是人民代表大会，作为我国的国家权力机关，具有至上性和全权性；其他国家机关由它产生，向它负责，受它监督，都处于从属地位；除重
8、要人事任免权外，它还拥有重大事项的决定权和立法权。某一阶级或阶层在全国和地方各级人民代表大会占有相应比例的席位，对于该阶级或阶层准确反映意志、表达意愿、代表这一阶级或阶层的根本利益具有决定性的意义。 中华人民共和国全国人4民代表大会及地方各级人民代表大会选举法为人民当家作主提供了前提和保证。但由于它对城乡代表名额规定不同的分配原则，很大程度上影响了公民平等地实现这种宪法规定的基本权利。作为国家权力机关的人民代表大会，代表着人民的意志和利益，人民代表大会的全体成员整体地代表着人民的意志和利益。 “但是每一代表却只是选举产生他的那一部分群众的意志的代表，并接受这部分群众的监督。在采取地域选举的情况
9、下，每一个人民代表基本上是本选区或者本地域的群众意志和利益的代表者。在采取职业选举或按阶层选举的情况下，则每一人民代表是本行业或者本阶层的群众意志和利益的代表者。 ”4从对人民代表行使罢免权的角度看，每个代表联系选民和接受监督往往以本选区为限，外选区是不能对他进行罢免的。而且从人民代表同选民或者选举单位的关系来说，代表不应是全体人民的代表，也不能要求一个代表去联系全体人民。从以上可以看出，人民代表大会中由农民选出的代表席位对于农民的意志和利益的表达至关重要。正是由于选举法从解放初期到现在对城乡都有明显的差别对待（“差别对待”是 “歧视”的同义词），才造成农民今天政治、经济、文化、教育上的弱势地
10、位，成为中国当代“最大的弱势群体”，即最需要帮助的人群。二、广大农民平等的选举权，是宪法赋予的神圣权利；恢复农民的平等选举权，是批准与实施公民权利和政治权利国际公约的重要步骤宪法第 33 条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。 ”5宪法第 34 条紧接着又规定：“中华人民共和国年满 18 周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。 ”这里还涉及到平等权的概念。平等权是指公民平等地享有权利，不受任何差别对待，要求国家同等保护的权利
11、，这是我国宪法规定的基本权利体系的重要组成部分，是权利主体参与社会生活的重要条件。宪法第 5 条又进一步明确规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。 ”这一条实际上确定了平等权适用的广泛的范围，即平等权的价值不允许特权现象的存在，因为特权与平等权是不可能并存的。这样看来，选举权是宪法明文规定的公民重要的基本权利，但农业人口、农民的选举权被选举法剥夺了 3/4，反过来说，选举法不正当地使市民拥有 4 倍于农民的选举权。 “一句顶一万句”是荒唐的，但凭什么城里人一句话顶农民四句呢？因此可以认定，现行选举法与宪法的平等原则相左。对于不符合宪法精神的法律，根据立法法第 78 条：“宪法具
12、有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例、规章都不得同宪法相抵触。 ”应该及时予以修正。实际上，2004 年 11 月 9 日，已有北京理工大学教授胡星斗以一个普通公民的名义向全国人大常委会提交 2500 字的建议书，要求对现行户籍制度，以及与户籍制度密切相关的教育、医疗、社保、税费、金融和选举等制度进行违宪审查。5公民权利和政治权利国际公约对公民的政治权利和人身权利进行了系统而完整的规定。如果说我国成为世界贸易组织的正式成员，标志我国逐渐融入国际6经济大家庭的话，那么公民权利和政治权利国际公约的加入也必然会对我国的政治生活产生深远的影响。中国政府早在 1998 年 10 月
13、 5 日就签署了该公约，但要批准，特别是实施该公约，则还有很长的路要走。因为国内的一些实践与公约的精神尚有一定的距离，农民选举权就是其中特别突出的一例。公民权利和政治权利国际公约第 2 条“每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切人享有本公约所承认的权利，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国际或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”。第 25 条，公民“在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普通的和平等的并且以无记名投票的方式进行，以保证选举人的意志的自由表达”， “在一般的平等的条件下，参加本国公务”。可以推断出，在投票时， “一人一票的原则必须得到执行
14、，每个选民的投票必须是等值的。 ”6三、要全面实现和谐的小康社会，保障流动农民的选举权，进一步提高社会主义政治文明程度，真正将“三个代表”落到实处，必须重视农民的平等选举权只有真正的民主，只有人民内部选举权平等的民主，才符合政治文明最起码的要求。而三个代表中有一条“代表中国最广大人民的根本利益”，如果撇开总人口七成多的农业人口的根本利益而谈三个代表，如果不是显得十分空洞，不切实际的话，多多少少也是底气不足；而要真正代表这么多农业人口的利益，是为他们作主，还是让他们为自己作主呢？ 一般农民无论是从法律规定还是事实上都没有与非农业人口平等的选举权，而流动农民则是事实上没有办法行使选举权的人。农村改
15、革以来，随着城市化进程的不断加快和城乡贫富差距的不断扩大，出现了农村人口大量流动的现象，根据农业部调查结果注显示，2002 年农村劳7动力外出就业超过 9400 万人。7这些流动人口大多属于“离土不离乡，但没有脱籍”的农民，他们长年的居住地和工作地已不在原籍，而户籍仍在原地， （9400 万外出打工人员在外就业的时间平均高达 8.9 个月7），如果按照户籍标准，他们只能在户籍地参加选举。这就给这部分人参加选举带来了很大的困难。虽然我们在媒体上偶尔看到外出村民包车甚至包机回村参加选举的新鲜事，但是更多外出人口由于与原户籍所在地缺乏紧密的利益关联或者选举成本太高，没有或没能参加选举。因此，绝大多数
16、农村流动人口事实上是游离于选举之外的。8对于与他们关系相当密切的实际居住地和工作地来说，由于他们的职业，由于他们的家庭出身，甚至由于他们的教育程度，农民工的政治权利反而是长期被人遗忘的。他们同样是共和国公民，只因为他们是所谓的“暂住人口”， （有的已“暂住”了十几二十年，但还是“暂住”！），他们的选举权和被选举权长期没有引起重视。当然这里可能有一个实际的困难：如果严格按照选举法，城市选举组织者真要给农民工发选票，只能给他发四分之一张，或者四个人合用一张。不过，现实当中人们往往采用更简单的方法，即登记时不将他们计入城镇选民人数！好在已有了零的突破：2001 年 12月 12 日，7 名来自不同省份的务工人员被选为浙江义乌市大陈镇的人大代表，他们成为浙江省乃至全国首批从暂住人口中直接选举产生的人大代表。但也仅仅是零的突破，三年又过去了，流动人口的选举权仍然没有改观的任何迹象。四、要实现农民平等选举权，必须冲破一切妨碍发展的思想观念目前对农民平等选举权问题，有人
