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1、1欧盟区域刑事合作进程中的制度缺陷与 对策从马斯特里赫特条约到 里斯本条约内容提要: 从马斯特里赫特条约到里斯本条约，随着一体化进程的不断发展，欧盟逐步加强了对内部区域刑事合作的影响。但是，这种变化的“代价”则分别体现为：成员国全体一致的决策机制、 “框架决定”立法中的“民主赤字”，以及成员国利用“紧急刹车”条款以规避关乎其切身利益的敏感立法的适用等。本文重点探讨这些制度缺陷，进而评析欧盟在相关问题上的对策。 一、刑事合作进程中的制度设计与缺陷在刑事合作领域，1992 年的马斯特里赫特条约，尤其是 1997 年的阿姆斯特丹条约大大提高了欧盟对成员国决策的影响。在马斯特里赫特条约中，第 K1条以
2、及第 K3 条规定，为了达到欧盟自由迁徙等目标，欧盟理事会（司法与内务事务理事会）可以适用共同立场、共同行动以及公约等法律形式来规范成员国之间的刑事合作。 阿姆斯特丹条约第 29 条、第 31 条以及第 34 条则规定，为了使欧洲公民在“自由、安全与司法的区域”中享有高度的安全保障，欧盟理事会在成员国刑事合作方面可以适用共同立场、框架决定、决定以及公约等法律形式。这些欧盟条约的规定意味着，欧盟在刑事合作领域除了拥有与成员国协商以缔结国际公约的权力外，还有权适用对成员国具有相当影响力的共同行动（马斯特里赫特约）、框架决定或决定（阿姆斯特丹约条约）等法律形式。在阿姆斯特丹条约生效后，框架决定和决定
3、代替了共同行动。然而，无论是刑事决定的相互承2认还是刑事法律的相互接近， “框架决定”的适用频率是最高的，也是最重要的。框架决定的特点在于，对成员国的约束力仅反映在结果上，成员国可以根据各自的情况选择实施的形式和方法，其适用不需要经过成员国议会的批准或全民公决，即使框架决定的实施可能会造成成员国法律的修改或补充。虽然框架决定对成员国具有间接的约束力，但它对刑事合作领域的影响巨大，有学者甚至认为框架决定在第三支柱领域所起到的作用类似于指令在第一支柱中的作用。因此，通过制定对成员国具有约束力（但不具有直接效力）的框架决定，欧盟加强了对成员国刑事合作的影响。阿姆斯特丹条约第 29 条规定，建立“自由
4、、安全与司法的区域”所需要的三种途径包括，更加密切的警务合作、司法合作以及成员国刑事法律的相互接近。第31 条第 5 项还规定，在有组织犯罪、反恐以及贩运毒品领域，欧盟将逐步建立犯罪构成要件以及刑罚的最低规则。此外，第 34 条第 2 款第 2 项还规定，为了使成员国的法律与规定相互接近，欧盟委员会可以适用框架决定。这些规定表明，除了使犯罪构成要件以及刑罚这两个刑事实体法领域相互接近外，框架决定不应当用于别的领域。此外，考虑到阿姆斯特丹条约首次规定刑事实体法的相互接近，应当对此进行严格的解释。因此，管辖方面的法律、刑事程序法以及在创制新的合作形式方面都不得适用框架决定。然而，在实际操作中，欧盟
5、除了在犯罪构成要件以及刑罚方面实施了相互接近外，还在管辖、刑事程序法以及新的合作形式等诸多方面运用框架决定，进而大大超越了欧盟条约的授权。比如，在创建新的合作机制方面，欧洲逮捕令的诞生完全取代了传统的引渡制度，并在规定中引入了 32 种犯罪不适用双重犯罪原则的做法，这样的变革是颠覆性的。3在犯罪种类方面， 阿姆斯特丹条约第 31 条第 5 项仅规定了构成要素与刑罚相互接近的 3 种犯罪，即有组织犯罪、恐怖主义行为以及贩运毒品。如果适用严格解释，只有上述三种犯罪可以成为刑事法律相互接近的对象。然而，实际涉及到的犯罪种类远远超出了欧盟条约中的规定，甚至超出了欧盟理事会坦佩雷会议以及“打击有组织犯罪
6、新千年规划”中所包含的犯罪类型，而坦佩雷会议以及“千年规划”中的犯罪种类已经超越了欧盟条约的规定。除了恐怖主义行为与贩运毒品外，借助“有组织犯罪”这个开放性的概念，其它许多犯罪都成为欧盟进行刑事法律的相互接近的对象，比如种族主义与仇外、高科技犯罪、贩运人口、财政犯罪、税务诈骗、对儿童的性剥削、环境犯罪以及未经许可的入境、中转与拘留等。因此，欧盟主导的刑事法律的相互接近完全超出了欧盟条约以及相关的重要政策文件。通过适用包含上述内容的框架协定，欧盟理事会以及欧盟委员会似乎在故意忽视欧盟条约规定的限制，进而扩大对成员国刑事合作的影响。这种变化的一个重要因素在于，自从阿姆斯特丹条约生效后，欧盟司法与内
7、务理事会几乎再也没有通过传统条约的形式来规范成员国的刑事合作，而是在绝大多数情况下选择了更加灵活的框架决定，尽管欧盟条约第 34 条第 2 款第 4 项规定公约在该领域中也是一种立法形式。因此，有学者认为，欧盟司法与内务理事会越来越多地滥用了框架决定等立法形式，造成了欧盟决策的不透明与不民主：框架决定无需成员国议会的审查即可生效，而在此过程中欧盟议会也仅仅具有接受咨询的作用，监督力度不大，缺少共同决策的权力。4此外，尽管欧洲法院的司法解释能够部分地弥补一些缺陷，其司法管辖权也比马斯特里赫特条约中的规定有所扩大，但仍需成员国的同意才能启动，造成框架决定的适用缺少足够的司法控制。1这些刑事合作领域
8、中的缺陷表明，这些不足将会影响成员国进一步制定与实施法律的动力，甚至会在某种程度上损害相关立法的合法性。在刑事决定的相互承认方面，虽然它是“自由、安全与司法区域”的基石，并非所有的成员国都热衷于扩大其适用的范围。作为欧盟范围内首个生效的刑事决定的相互承认机制，欧洲统一逮捕令是在美国 911 恐怖袭击，使欧盟成员国受到震惊，进而达成一致政治意愿的情况下产生的。整个决策过程只有短短的三个月，成就了国际刑事合作领域中的重大转折，与其相关的欧洲统一冻结令也相继产生。然而，在统一冻结令之后，对于其它领域的刑事决定的相互承认的框架决定，成员国的协商进程明显减缓，目前许多仍在草拟阶段，其中包括被判刑人的移转
9、、以共同体为基础的惩罚、审前释放以及对犯罪嫌疑人的监督、从业禁止以及一事不再理等诸多方面。显然，目前上述框架协议已无法在海牙计划所设定的时间结点前产生。比如，与对儿童性侵犯相关的从业禁止的立法，海牙计划规定 2005 年底完成，但目前仍处在筹备阶段，预计还要持续相当长的一段时间。除了成员国的数量增加使决策进程减缓外，由于立法上的不足使执行已经生效的框架决定遇到诸多困难，进而也影响了其它框架决定的诞生。比如，欧洲统一逮捕令在德国的实施就遇到了宪法上的障碍。欧洲统一逮捕令规定了引渡本国国民的条款，但德国宪法规定本国国民不得引渡到他国，这样的巨大冲突使统一逮捕令在德国的执行一度受阻。最终，德国就此对
10、本国宪法中的相关条款进行修改，才5保证其实施。类似的情况也出现在塞浦路斯与波兰等国。虽然这些成员国最后都予以解决，但却是对本国现行法律体系进行重大调整后实现的。2可见，虽然框架决定在制度设计上的价值之一是保障成员国在适用法律中的灵活性，为其根据本国情况对具体的制度安排留有余地。然而，目前已生效的框架决定的一些规定却显得越发细化，给成员国的实施带来了诸多不便。在立法过程中，决策者应当避免制定那些可能会导致成员国法律制度巨大变动的法律。造成这种局面的关键原因在于，欧盟框架决定在第三支柱中的立法缺乏足够的透明度、不民主以及缺少监督。为了解决框架决定甚至是欧盟第三支柱的这些缺陷，许多学者建议应该完善立
11、法程序，将欧盟条约标题 6 中关于第三支柱的规定完全纳入第一支柱，尽管这意味着成员国的主权将受到欧盟的进一步侵蚀。3二、欧洲法院的重要判决与第三支柱向第一支柱的转化相关，欧盟以及成员国曾一直在第一支柱与第三支柱各自“势力范围”的划分问题上存在分歧，而欧洲法院 2005 年的一个判决对此做出了初步的回答。欧盟条约第 34 条赋予欧盟委员会在刑事合作领域提出立法动议的权力。第 31 条第 5 款又将这些立法动议细化为有组织犯罪、恐怖主义以及贩运毒品等犯罪的法律的相互接近。第 47 条规定，当第一支柱与第三支柱领域发生冲突时，第一支柱优先于第三支柱。然而，欧盟及其成员国对第 47 条的解读形成了两种
12、截然相反的观点。大多数成员国认为，欧盟委员会在刑事法方面的权力仅限于提出动议，并不包括决定是否适用该动议的权力，后一项权力理所当然地归属于成员国。少数成员国以及欧6盟委员会则认为，在刑事制裁成为保护欧共体核心利益的唯一手段的情况下，欧盟条约第 47 条实际上赋予了欧盟委员会决策权，进而迫使成员国将某种行为犯罪化。多年来，代表欧共体利益的欧盟委员会与体现成员国利益的欧盟理事会在实践中达成一项不稳定的妥协：对于第 31 条第 5 项所规定的内容，欧盟委员会在其权力范围内可以通过决定，而欧盟理事会同时也可以在其所认为的权力范围内适用决定。欧洲法院 2005 年 9 月 13 日的判决宣告了这种妥协状
13、态的结束。2002 年 12 月 19 日，欧盟理事会通过了一个用刑法保护欧盟环境利益的框架决定。但是，欧盟委员会认为理事会无权通过这样的决定，因为环境问题显然在第一支柱范围内，欧盟委员会对此独自拥有提出动议权，并与欧盟理事会和欧盟议会共同行使决策权。欧盟理事会中的成员国一致认为，即使刑事法涉及到了第一支柱的领域也应当是在第三支柱的范围内，欧盟理事会独自对此拥有决策权。在欧盟理事会通过这个决定后，欧盟委员会将这个问题提交给欧洲法院。欧洲法院在关于此案的第 C-176/03 号判决中指出，在某些情况下，通过刑法保护欧盟环境利益的决定，能够并且应当在第一支柱范围内做出。然而，欧洲法院在此案中仅就环
14、境问题的刑法规制问题予以裁判，并未涉及到欧盟委员会与欧盟理事会所关注的有关权力范围争议的其它广阔领域。因此，欧洲法院未来做出的涉及到其它领域的相关判决会逐步对该问题予以解答。4欧洲法院的这个判例表明，第一支柱和第三支柱的界限还不是特别清晰，这给第一支柱向第三支柱的渗透留有余地。同时，欧洲法院的判决也顺应了欧盟一体化过程中第一支柱的影响日益扩大的趋势。除了欧洲法院的司法解释外，欧盟条7约中也有个别条款为第一支柱的延伸打下了基础。三、 里斯本条约开创刑事合作的新局面尽管马斯特里赫特条约规定，第三支柱领域的决定要在所有成员国一致同意的情况下做出，但在制定条约之时，立法者已经预见到欧盟的影响会逐步扩大
15、，因此公约中一个条款就为此作了铺垫，即阿姆斯特丹条约第 42 条。第 42 条规定，对于来自欧盟委员会或某一个成员国的提案，在向欧盟议会咨询后，欧盟理事会可以就第 29 条中的事项采取一致行动，决定是否应当将其纳入欧盟条约标题 4（欧共体）的范围，同时决定相关的投票条件；欧盟理事会还应当建议成员国依据各自的宪法要求适用这些决定。这意味着，欧盟理事会有权决定将部分或全部刑事合作的事项从第三支柱转移到第一支柱。一旦纳入到第一支柱，不但有效多数的表决机制将发挥作用，欧盟委员会还将在提出立法动议方面拥有更多的权力，而欧盟议会也会更多地参与立法过程，以往成员国全体一致的表决机制将被废除。2006 年 6
16、 月底，欧盟委员会提议在条件允许的情况下适用第 42 条的规定。芬兰作为当时的欧盟轮值主席国与欧盟委员会共同提出了这个议案，引起了广泛关注。欧盟委员会与芬兰称，适用第 42 条使第三支柱纳入第一支柱的做法不仅可以提高欧盟区域刑事合作决策的效率，还由于欧盟议会更多的参与而弥补了“民主赤字”或“缺乏合法性”等诸多不足。5随着欧盟一体化进程的不断深入，上述第三支柱向第一支柱转化的规定在82007 年底的里斯本条约中得到了充分的体现。 里斯本条约取消了欧盟三根支柱的划分，将第三支柱完全并入第一支柱：在刑事合作领域中，实施有效多数的表决机制，欧盟委员会独自享有提案权，欧盟议会通过共同决定机制也将发挥更大的监督作用。下图将欧盟一体化进程与欧盟区域刑事合作进程的关系简单地加以表示： 欧盟一体化进程 欧盟区域刑事合作进程
