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1、1“出口补贴”析摘要：本文综合了 WTO 成立以来其争端解决机构受理的有关反补贴案件的情况。结合 WTO 争端解决机制处理的国际贸易纠纷，分析了反补贴协议第 1、2条规定的补贴和出口补贴，阐述了以下观点：如果对生产者的补贴是由一国的法律制度造成，即使资助不是由政府或公共机构提供，也构成补贴；一笔补贴中是否有政府开支并不是判断接受补贴者是否得益的标准，关键是接受补贴者应当得到比市场更优惠的条件；接受补贴的企业所有权变更，是否仍然从原补贴中得益，应当根据具体情况分析决定；在法律上或事实上取决于出口的补贴构成出口补贴。近年来，由于我国在欧美以及一些发展中国家不断受到反倾销调查，国内的法学界、经济学界
2、和企业界对世界贸易组织反倾销协议和各国反倾销法的研究也相应地较深入。但是，对同属 GATT 第 6 条调整的补贴与反补贴问题，却没有引起足够的重视。在中国加入 WTO 的谈判的最后阶段，我国对农业的补贴问题成为谈判陷入僵局的症结之一。 随着中国加入 WTO 的日益临近，有必要加强对这一领域相关问题的研究。长期以来，各国政府为了国内经济发展或其他政策的需要，或者为了促进出口，在不同的时期对不同的行业或产品实行补贴，这已经成了一种普遍的现象。一国政府有权采取它认为适当的任何政策促进国内经济发展和提高人民的生活水平，这是一国的主权所在，也是符合联合国宪章精神的 .一国政府采取什么样的经济政策，实行何
3、种具体方法，对哪些行业予以补贴，这都是一国的内政，其他国家本来是无权干涉的。然而，一国对国内工业的补贴会直接或间接地影响其对外贸易，而一旦这些国内措施影响了给予补贴国与他国的经济交往，则问题就不那么简单2了。在国际贸易中，补贴与反补贴措施问题一直是一个复杂棘手、争议颇多的问题。从下面列举的一些数字可以看出，一国政府采取补贴措施，受到补贴措施影响的国家采取反补贴措施，而受到反补贴措施影响的国家又采用其它方法对付，这种补贴与反补贴的斗争成了国际贸易中的一个重要方面。从 1948 年关贸总协定成立到 1994 年底，总协定所受理的 244 个国际贸易纠纷中，有 46 个与补贴或反补贴措施有关，占同期
4、纠纷总数的 18.85%.自 1995 年 WTO 正式成立至 2001 年 5月 2 日，共提出反补贴案件 38 件，占同期纠纷总数（231 件）的 16.45%，是 WTO受理的所有纠纷中占比例最高的类型。为了规范反补贴措施，从 GATT 第 16 条到东京回合的反补贴守则，GATT逐步形成了关于补贴与反补贴问题的一系列规定，同时也通过 GATT 专家组处理的有关补贴与反补贴问题的纠纷，积累了一些实际经验。 补贴与反补贴措施协定（以下简称协定）作为乌拉圭回合的成果之一，对补贴与反补贴问题有了更加明确的规定：对补贴作了分类，对反补贴调查的程序和反补贴措施作了详细的规定，成立专门机构处理补贴与
5、反补贴措施的问题，并规定了各成员在协定中的义务。然而，成员方若想遵循协定的规定规范本国的补贴，或对 WTO 其他成员的实践提出申诉，却并不是件简单的事情。虽然 WTO 的规定看上去很明确，但再详细的规定也不可能预见到实践中出现的各种情况。要想真正了解 WTO 协议的含义，必须研究 WTO 的实践，特别是 WTO 的争端解决机制处理过的纠纷。协定将补贴分为出口补贴和国内补贴，同时又从另一角度分为可起诉的补贴、不可起诉的补贴及禁止的补贴。对出口补贴和国内补贴、初级产品补贴和非初级产品补贴， 协定对各成员规定了不同的义务：协定所禁止的是各成员对非初3级产品的出口补贴。因此，确定是否存在出口补贴是涉及
6、补贴与反补贴问题的关键。本文结合 DSB 处理过的关于协定的纠纷，分析协定中“出口补贴”真实含义。协定第 1 条规定：“就本协定而言，如在一成员领土内存在由政府或任何公共机构提供的财政资助，或存在 GATT1994 第 16 条意义上的任何形式的收入或价格支持，且因此而给予了利益，则应视为存在补贴。 ”从这一规定来看，构成补贴有两个条件，一是由政府或任何公共机构提供的财政资助，二是这种资助给接受者予利益。 协定第 3 条第 1 款规定：“除农业协定外，下列属第一条范围内的补贴应予禁止：（a）法律上或事实上视出口实绩为唯一条件或多种其他条件之一给予的补贴，包括附件一列举的补贴；”协定的附件一是出
7、口补贴例示清单，列举了 12 种禁止的出口补贴。这些规定看上去非常明确，但在处理实际问题时，DSB 的专家组和上诉委员会需要根据具体情况做出详尽解释，才能够确定补贴的性质。专家组和上诉委员会针对具体案例作的分析，可以帮助我们更好地理解协定的有关规定。1、构成补贴的资助不一定由政府或公共机构提供在美国和新西兰与加拿大关于奶制品的纠纷案中，专家组和上诉委员会分析了协定第 1 条所称的财政资助是否必须由政府支出的问题。加拿大国内生产的牛奶 40%加工成牛奶和奶油（这一部分被称为液体奶），60%加工成其他奶制品（这一部分被称为工业奶）。加拿大有一部奶制品委员会法，根据这一法律成立的加拿大奶制品委员会和
8、各省的牛奶销售委员会对奶制品实行管4理。奶制品委员会负责设定工业奶的价格、制定年度生产配额、参与执行特别分类。各省的牛奶销售委员会由牛奶生产者组成，它们有权设定配额、价格，处理与其他省的合作事宜，各省牛奶销售委员会的指令或规定可以在加拿大法院得到执行。对工业奶的供给管理途径主要有产量配额、价格支持和边境保护。联邦政府对每升牛奶补贴 0.0304 加元，对奶制品进口则实行关税和关税配额。1995 年之前，加拿大奶制品委员会从牛奶生产者那里直接收费，以补贴出口牛奶与国内销售牛奶的价格差。加拿大成为 WTO 成员后，为了使其国内制度符合其承担的义务，加拿大制定了牛奶特别分类计划，取代了了原来向牛奶生
9、产者直接收费的做法。特别分类计划把牛奶分成 5 类，前四类是供应国内市场的牛奶和奶制品，第五类是所谓的“牛奶特别分类”，其中的第 4 和第 5 组分别是经特别谈判确定的出口产品。这两组产品的价格由奶制品委员会与加工者或出口商谈判制定，它大大低于供应国内市场的工业奶。需要购买属于这两组牛奶的加工者必须从奶制品委员会得到批准，持批准证书向各省牛奶销售委员会购买低价牛奶，同时保留出口凭证供奶制品委员会检查。对于销售第 5 类第 4、5 组牛奶的牛奶生产者，法律保证他们可以得到“足以补偿其加工成本和投资回报的差额”。因为所有的牛奶生产者必须通过各省牛奶销售委员会进行交易，不得私自交易，各奶牛场也是从省
10、牛奶销售委员会那里得到销售牛奶的价款，省牛奶销售委员会可以从牛奶销售总收入中划出一块补贴给销售第 5 类第 4、5 组牛奶的生产者。美国和新西兰指出，购买特别分类中第 5 类第 4、5 组牛奶用于生产出口奶制品的生产商可以得到价格低于国产奶制品的原料，这构成了出口补贴。 加拿大提出的主要抗辩是，补贴并非政府提供，而是由牛奶生产者间接提供的。对于这一点，5本案双方并无异议。本案的焦点在于：由牛奶生产者间接提供而不是由政府提供的补贴，是否属于协定所称的“补贴”。在这一案件中，政府确实没有使用政府基金来支付补贴，但加拿大政府参与了牛奶特别分类计划，而正是这一计划导致了对特别分类第 5 类第 4、5
11、组的补贴。加拿大政府对特别分类的参与程度成了本案的关键。从本案的事实来看，特别分类的第 1 类至第 4 类及第 5 类中前 3 组属于“配额内牛奶（in-quota）”，这些牛奶的全部销售收入都进入一个总帐户（special class pooling），然后由各省的牛奶销售委员会分配给牛奶生产者。对第 5 类第 4、5 组的补贴也从这一总帐户中支出的。第5 类第 4、5 组牛奶每年出口量由加拿大牛奶供给管理委员会确定，出口商向奶制品委员会提出申请，奶制品委员会发给批准证书，出口商据此购买用于生产出口奶制品的牛奶，批准证书须标明计划生产的奶制品种类。在这样一种运行体制下，牛奶是否出口不是由生产
12、者决定，而是由奶制品委员会在确认有“剩余”牛奶的情况下决定；加工者只有得到有关机构的批准证书后，才能买到第 5 类第 4、5 组的廉价牛奶；出口是为了维持国内市场的高价。奶制品委员会、加拿大各省的牛奶销售委员会和加拿大牛奶供给管理委员会都属于“政府或政府机构”，在实际购买、生产和销售过程中，上述机构都有所参与，而且奶制品委员会经常自己充当出口商，加拿大政府在整个牛奶销售体制中到底起了什么作用，实在不用再多解释了。加拿大还提出，对加拿大生产者来说，如果国内市场有需求，他们就不能出口，所以他们并没有放弃收入 .在市场经济中，放弃收入应当是生产者根据市场情况选择的结果，然而本案的显示情况是，牛奶生产
13、者将牛奶卖给出口奶制品生产者并不是生产者有理性选择的结果，而是他们别无选择。造成这一状况的恰恰是加6拿大政府的牛奶分类体制：一旦牛奶被分类为“超出配额”，就必须出口；如果奶制品委员会决定出口，即使是没有超过配额的牛奶也必须出口。可见，低价向加工出口产品的生产商提供第 5 类第 4、5 组牛奶并不是生产者为获取最大商业利益而作出的商业选择。在这种情况下，对用于加工出口奶制品的第 5 类第 4、5 组牛奶的补贴表面上是所有牛奶加工者提供的，实际上是由加拿大政府或其机构提供的。 农业协定第 9 条第 1 款（c）明确指出，只要是由政府行为提供的资助， “不管是否由公共帐户开支”，都属于各成员应当承担
14、义务的补贴。从加拿大牛奶特别分类体制运行的一系列事实，我们可以清楚地看到，虽然补贴不是由政府直接支付，但其运作过程已经构成了第 9 条第 1 款（c）所称的“由于政府行为而提供的资助”，因此仍然是协定所称的“补贴”。2、 “政府开支”并不是“利益”存在与否的标准在巴西与加拿大关于影响民用飞机出口措施的纠纷案 中，专家组和上诉委员会分析了构成补贴的另一个条件，即财政资助是否给予了“利益”的问题。加拿大采取了一系列措施，包括成立专门的公司或组织一些项目，促进加拿大国内飞机制造业的发展。巴西对这些措施提出指控。在专家组确定加拿大向国产飞机工业提供补贴的具体项目是否构成协定所说的补贴时，双方对于这些资
15、助是否给予了“利益（benefit）”有不同看法。加拿大认为，当一个公共机构提供的财政资助造成了政府的开支，同时又为接受者提供了比市场可以提供的更多的好处，这才是给予了利益。巴西则认为，不管是协定第 1 条的普通含义，还是协定的7目的和宗旨都没有提出要求把政府开支作为一个标准。那么，给予“利益”是否一定要有政府成本呢？从“利益”这一词的普通含义看，指的是好处，从这一词汇本身的含义看，并不包括利益给予方必须要有支出的任何意思。要确定财政资助是否给予了“利益”，就要看财政资助是否使接受者处于比没有资助时更有利的地位，衡量的标准是市场。只有财政资助的条件比接受者从市场上可以得到的条件优越，才可能给予
16、“利益”。加拿大曾经提出，应该对“利益”做狭义的解释。政府与公司签订合同（如政府采购），是普通的商业行为，但这也可以给公司带来利益，为了把这样的利益与补贴给予的利益区别，应该把政府有没有开支作为是否给予利益的一个标准。加拿大政府这是偷换了概念。 协定所说的“利益”并不是从合同中可以得到的利润，而是指接受者比从市场上可以得到的条件优越。如果用市场经济指标来衡量“利益”，这个问题就不难解决了。如果政府和公司签订的合同是真正的“普通商业行为”， 即合同不比市场条件下经过谈判取得的合同条件优越，那么公司可以得到的并不会比在市场上得到的更加优越，这样也就谈不上得到协定所称的“利益”。如果“利益”真的包括政府的支出，在制定协定时就应当写明。 协定是 100多个成员经过反复谈判制定的，它吸收了东京回合反补贴守则的精华。此外， 协定第 1 条第 1 款（a）（1）（iv）的规定，政府指示私人机构提供“财政资助”实施第（i）到（iii）列举的行为，也是一种“财政资助”。如果发生了第一条第
