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1、1论英国行政法的基本原则内容提要：英国是普通法系的典型国家。普通法传统中的“法的统治”原理和“自然正义原则”对英国行政法一直起着支配的作用，并由此形成英国行政法上的越权无效原则、合理性原则与程序公正原则等三项基本原则。这三项原则既相互独立，又相互联系、相互补充，共同构成了英国行政法基本原则的整体。主题词：英国行政法越权无效原则合理性原则程序公正原则一、 “法的统治”与自然正义原则所谓“法的统治”（RuleofLaw），又称“法治原则”，根据英国著名学者戴西（A.V.Dicey）的解释，其涵义即“英国人依法，而且只依法进行统治”。戴西在其具有划时代意义的宪法研究导论或英宪精义（Introduct
2、iontotheStudyoftheLawoftheConstitution）（1885 年第一版）一书中，明确地阐明“法的统治”有三种含义：第一，它意味着作为专制权力对立面的正式的法的绝对优势地位或优越，它排斥政府方面的专断、特权和广泛的裁量权在我们看来，一个人可以因违法而受到惩处，但是，他不能由于任何其他因素而受到处罚 （Itmeans，inthefirstplace，theabsolutesupremacyorPredominanceofregularlawasoppose stotheinfluenceofarbitrarypower，andexcludestheexistenceof
3、arbitrariness，ofprerogativ e，orevenofwidediscretionaryauthorityonthePartofthegovernmentamanmaywithusbe punishedforabreachoflaw，buthecanbepunishedfornothingelse）；第二，它意味着法律面前人人平等，或社会所有的阶层都要平等地服从由普通法院所运用的国内普通法律 （Equalitybeforethelaw，ortheequalsubjectionofallclassestotheordinarylawofthelandadministrativ
4、ebytheordinarylawcourts）；第三，作为英国宪法的法律-在别国作为当然构成成文宪法典组成部分的规则-并不是由普通法院所确认和实施的个人权利的2来源，而是其结果因而，宪法是这个国家普通法律发展的结果（Thatwithusthelawoftheconstitution，theruleswhichinforeigncountriesnaturallyformpar tofaconstitutionalcode，arenotthesourcebuttheconsequenceoftherightsofindividuals，as definedandenforcedbythecou
5、rts；thustheconstitutionistheresultoftheordinarylawofthe land）。从上述三个含义来看，戴雪强调的法治即“无论任何权力，都要经常受到法的制约，并以此保障人民的权利和自由”。 “法的统治”是近代市民革命时期打倒绝对封建帝王统治的理论。这种理论与 19 世纪的自由主义政治理论相结合，作为英国宪法的基本原理之一得到确立，与“议会主权”原则在近代英国宪法中同时占据了稳固的地位。所谓“议会主权”的原则，即议会制定法处于英国法的顶点，不存在优越于它的法律，而且也不可能有审查它的机关。它是 17 世纪英国资产阶级宪法斗争胜利的结果，亦被戴雪称为英国宪法
6、的重要原则。同时， 权利法案规定，国王未经议会同意而征税、招募军队、废止法律都属非法行为， “这就肯定了议会的权力地位高于王权，王权的行使要受到议会的制约，从而确立了议会权力至上的资本主义制度原则。 ”在英国，法治原则与议会主权原则同样重要，共同构成了行政法的基础，并由此产生了行政法的“一个中心原则”，这就是“越权无效”原则。“公共当局不应越权，这一简单的命题可以恰当地称之为行政法的核心原则。 ”这个核心原则正是英国法治原则和议会主权原则的直接后果。因为，根据法治原则，政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据，受到影响的人都可以诉诸法院。根据
7、议会主权原则，议会制定的法律为最高法律，法院必须无条件地适用议会所通过的一切法律，不能审查议会所通过的法律是否合法。因此，行政机关的行为如果在法律规定的权限范围以内时，3法院就无权过问。也就是说，英国法院对于行政诉讼的管辖权，只在行政机关行为超越其法律权限时才发生。法院通过判例由此发展了著名的“越权无效”原则。这一原则是英国普通法院进行司法审查的基础。戴雪的法治观（RuleofLaw）不仅为英国现代法治理论奠定了基础，也是我们理解英国行政法治的逻辑起点。根据前述戴雪法治观中所强调的“法律面前人人平等”这一基本信条，任何国家官员都必须像公民个人一样服从同一普通法律并受同一普通法院系统管辖。从这一
8、意义出发，戴雪极力反对在英国实行法国式的行政法和行政法院。他认为英国的法治迥异于法国模式的“行政法”或称“官法”（AdroitAdministratif），行政法只不过是保护官吏特权的法国制度， “与英国宪政传统、法治国情即法律平等主义或普通法统治不相容”。这种传统的法治观使得英国人长期认为“行政法”只是欧洲大陆的“行话”。同时，由于普通法在英国人心目中的崇高威望，更使得法国模式的“行政法”无法容身于英国的传统法治之中。因此，行政法在英国长期没有得到应有的重视，在传统法学中行政法并不是一个单独的部门法，也没有明确的行政法概念。从某种意义上讲，戴雪所赞扬的法治比法国模式的“官法”更能有效地控制行
9、政权的专横和滥用。然而， “这种排斥行政法的法治观念也包含着戴雪等人对十九世纪法国行政法的误解”。随着社会的发展，19 世纪末诸多的社会问题需要行政法加以解决，保守的英国法治观无法适应新的社会现实，于是行政法概念逐步被承认，并在制度上有了较大的发展。特别是到了 20 世纪，由于资本主义社会经济的发展，英国人的法治观念开始发生变化，不仅承认了行政法，而且以新的法治观念作为英国行政法的基础。新的法治观念一方面继承了戴雪的法治观，另一方4面又有很大的发展。其中最突出之处是在控制行政自由裁量权方面，英国发展了合理性原则。在戴雪看来，法治与专制是天敌，而行政自由裁量权是权力专断的集中体现，任何实质性的自
10、由裁量权都是对自由的威胁，应当加以拒绝。戴雪这种将“专断”（arbitrary）与“行政裁量”（discretionary）相提并论而加以全面排斥的法治观，受到了现代英国著名宪法学家詹宁斯（W.IvorJenning）的猛烈抨击。詹宁斯认为，在英国， “事实上，公共机构的确拥有广泛的自由裁量权”，但“专断”并不等于“广泛的自由裁量权”，适应社会需求的广泛的自由裁量权与同样适应社会需求的法治并不冲突。另一位英国著名的行政法大师威廉。韦德（WilliamWade）也持同样的观点。他认为， “过去，人民通常认为，广泛的自由裁量权与法不相容，这是传统的宪法原则。但是这种武断的观点在今天是不能接受的，确
11、实它也并不含有什么道理。法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使。 ”为了有效地控制自由裁量权，法院通过判例建立并发展了英国行政法上另一个重要的基本原则-合理性原则。同时，由于不受限制的行政自由裁量权的观点被完全否决，英国普通法传统中的自然正义原则在行政法中也获得了新生，并在广泛的行政法领域中得以适用，从而形成英国行政法上的又一核心原则-程序公正原则，并影响世界各国。所谓自然正义，乃是英国自古即已存在之概念，它起源于自然法的理念，经过长期的历史发展而成为英国普通法上的一项基本原则。 “在某种程度上，英格兰普通法长期发展的过程，其实正是普通法院在自然法原则的导引下裁决
12、案件、连续不断地试图追求自然正义的过程。 ”在普通法的传统中，自然正义是关于公正行使权力的“最低限度”（因而也是最“自然”的）的程序要求，其核心思想有二，一是公平听证规则，即任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，5每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；二是避免偏私规则，即任何人不能成为自己案件的法官，也就是说某案件的裁决人不得对该案持有偏见和拥有利益。11自然正义原则最早只适用于司法或者准司法功能，或者说，在负有义务按照司法要求进行活动的情况下才可以适用该原则，而不能将此原则适用于纯粹的行政功能。12所以，多诺莫尔（Donoughmore）委员会的报告指出：“虽然自然正
13、义原则所包含的并非是明确且广为接受的、并由英国法院实施的法律规则，但是，我们认为有一点不容置疑，那就是，的确存在着某些让所有作出司法或准司法决定的裁决机构和人员都必须遵守的司法行为规则。 ”13但是，在长期的司法审判过程中， “通过阐发自然正义原则，法院设计了一套公平行政程序法典”14，从而使这些原则不仅适用于法院和行政裁判所的司法权，同样也适用于行政权，要求行政机关在行使权力时也要保持最低限度的程序公正。尤其是， “随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠持续公正，权力才可能变得让人能容忍”15.因此，早在 20 世纪以前，自然公正就成了英国行政法最具特色和最活跃的一部分。当然，英国自然公正
14、原则在第二次世界大战以后的很长一段时期内也曾遭到过严重冷落。在二战前的英国，司法热衷于通过限制行政权力的干预来保护个人自由，但在战时及战后的很长时间内，这种司法能动主义被认为有悖于公共利益；加上在战时的紧急状态下行政机关被赋予了大量的行政自由裁量权，而这些自由裁量行为又被认为是纯行政行为而不受自然公正原则的支配。于是，行政自由裁量权再次成为了戴雪所谓的真正意义上的“特权”（privileges）。司法沉默了， “司法的自我节制（judicialselfrestraint）显示出对司法激进主义（judicialactivism）的决定性胜利。 ”16所以这一段时期自然公正原则在英国行政法中没有得
15、到很好的运用，几乎被完全抛弃。但是，1963 年贵族院在处理“理奇诉鲍德温”6（Ridgev.Baldwin）一案中，认为政府在作出解雇警察局长的决定之前，并没有听取被解雇人的个人意见，因此这种解雇决定是非法的。17这标志着英国司法政策的重大变迁，表明自然正义重新受到重视并得以大大扩展。 “一切影响个人权利或合法预期（legitimateexpectations）的决定”都要适用这一原则。18无疑， “里奇诉鲍德温案”为自然正义在英国行政法上的适用注入了新的活力， “不久法院作出了一系列判决，使行政法恢复了元气并重新建立了与过去的联系。自然正义原则获得了适当的适用，它给行政正当程序规则提供了广
16、阔的基础。 ”19从上面的分析可见，在普通法传统中的“法的统治”原理和“自然正义原则”的长期发展及其影响和作用下，越权无效原则、合理性原则与程序公正原则已构成英国行政法的三项基本原则。二、越权无效原则越权无效原则是英国行政法的核心原则。它作为英国法治原则和议会主权原则的直接后果，其最原始的根据是：既然议会法律至上，法院又必须执行议会的法律，所以行政机关行使权力不能超越法定范围，否则，法院即可宣告其无效或撤销它。经过长期的积累，法院通过解释的艺术以判例形式扩大并充实了越权原则的丰富内涵。现在越权一词几乎涵盖了全部行政违法形式，活跃的越权原则就像希腊神话中的普罗克拉斯提斯之床一样解释出各种违反议会意志的违法形式。但在英国，越权原则的具体内容并没有制定法的明确规定，因而在理论上存在着广泛争论。根据英国法院判例的发展，越权理由主要有三类：一是违反自然公正原则；二是程序上越权；三是实质上越权。实质上越权又包括四种情况：一是超越管辖权的范围；二是不履行法定义务；三是权力滥用
