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1、1贫困农户信贷权及其实现的经济法分析关键词: 贫困农户/信贷权/国家调节 内容提要: 贫困农户信贷权是指贫困农户这一特殊主体为满足基本的生存与发展需要，而依法获得国家直接或间接的扶助性贷款，以实现其应有的生活品质及参与经济发展机会的权利。我国现行法律、政策并没有确立贫困农户信贷权这一权利形态，因而，有关贫困农户信贷的制度设计也没能真正做到以贫困农户为中心。贫困农户信贷服务的公共产品属性及其对国家调节职能的依赖，决定了贫困农户信贷权的经济法权性质。我国贫困农户信贷权的实现需要相关国家调节措施及其经济法规制的完善。 以往法学界对农民贫困1问题的研究多从社会保障法的视角展开，关注的焦点主要是如何解决
2、贫困农民的生存问题2。然而，农民的贫困问题既是一个生存问题，更是一个发展问题。本文尝试从经济法的视角并具体通过贫困农户信贷权这一概念工具来分析贫困农民的生存与发展问题，所要探讨的主要是如何看待我国当前贫困农户信贷的制度缺失、贫困农户应否享有信贷权、贫困农户信贷权属于什么性质的权利、对于贫困农户信贷权的实现、国家或者社会负有什么样的义务、实现贫困农户信贷权需要怎样的国家调节、经济法在这方面又应该如何规制等问题。一、我国贫困农户信贷权及其实施机制的缺失我国当前有关贫困农户信贷的法律制度主要由两大块构成。一是规范贫困农户与农村金融服务机构之间信贷契约关系的规范性文件，主要有民法通则、 合同2法、 商
3、业银行法、 担保法等。 民法通则肯定了包括贫困农户在内的农村土地承包经营户的基本经营主体地位，这是贫困农户自主缔结信贷契约关系的基础；合同法的平等、自由原则界定了贫困农户与农村金融服务机构之间信贷契约关系的平等和自治性质；商业银行法、 担保法则共同明确了贫困农户信贷契约关系的担保规则等。二是规范贫困农户、农村金融服务机构与中央及各级地方政府之间信贷扶助关系的规范性文件，主要有农业法、多个“中央一号文件”（如 2004年至 2010 年）、 国家八七扶贫攻坚计划、 中国农村扶贫开发纲要、 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定、 农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法、 关于做好当前农村
4、信用社支农工作的指导意见、 关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见等。这些规范性文件主要明确了中央及各级地方政府在贫困农户信贷法律关系中的扶助义务，包括：增加对贫困农户的信贷投入义务、信贷贴息义务；对贫困妇女、残疾人等特定贫困农户的专项扶助贷款义务；帮助发展面向贫困农户的小额信贷和微型金融服务的义务等。此外，各涉农金融服务机构自身颁布的规范各下属金融服务机构网点开展涉及贫困农民信贷业务的内部规定3，构成了贫困农户信贷的金融内部制度。如中国农业银行“三农”信贷业务基本规程（试行）、 中国农业银行农户小额贷款管理办法（试行）、 湖南省农村信用社信贷管理基本制度、 河北省农村信用社贷款操作规程（试
5、行）等。它们对于贫困农户信贷产品的金额、农户资信状况、联保要求、项目选择、还款条件等均有明确的要求。应该说，上述规范性文件在将我国贫困农户信贷关系纳入市场化的契约关系之中的同时，也在一定程度上肯定了政府对于贫困农户信贷的扶助义务，部分地解决了我国贫困农户的信贷需求问题。如在现行法律与政策框架下，各地的农村信用社、中国农业银行，甚至一些民间贷款机构4等均进行了一些面向贫困农户的3小额贷款实践。并且，自 20 世纪 80 年代至今，国家的信贷扶贫政策使包括贫困妇女、残疾人户等在内的一些贫困农户获得了专项扶贫信贷资金的实际性支持5。然而，当前我国贫困农户贷款难仍然是普遍存在的客观事实6，表明我国现行
6、贫困农户信贷制度一定存在某种问题。笔者认为，从根本上讲，这一问题可以表述为我国贫困农户信贷权及其实施机制的缺失。首先，我国相关法律、政策并没有明确规定贫困农户信贷权这一权利形态，这是我国贫困农户信贷制度设计没能真正做到以贫困农户为中心的根本原因。迄今为止，作为一种独立的不可或缺的权利形态，贫困农户信贷权在我国相关法律、政策中并未有明确的表述，无论是作为民事基本法律的民法通则、具有“三农”基本法律性质的农业法，还是带有纲领性文献性质的中国农村扶贫开发纲要中均未见有关于贫困农户信贷权的表述。不仅如此，与贫困农户信贷利益相关的一些权利表述也不完整，如农业法第 83 条明确规定要保障贫困农民的生存权，
7、但遗憾的是该法对贫困农民的发展权没有明确的表述，而贫困农民的发展权与贫困农户的信贷利益诉求是紧密地联系在一起的。由于相关法律、政策没有明确贫困农户信贷权这一权利形态，其所对应的贫困农户信贷利益保护也就不可能得到特别的重视，这种基础性的贫困农户信贷权观念的缺失，必然无助于贫困农户信贷利益保护机制的真正建立。其次，农村金融服务的泛市场化改革，客观上排斥贫困农户的信贷利益需求。20世纪 80 年代以来，我国农村金融服务走的是一条泛市场化的改革之路，即不管是农村合作金融还是农村商业金融都以金融服务的市场化改革为目标，在追求经营安全与效益的市场原则下，包括农村信用合作社在内的农村金融服务机构同商业性金融
8、服务机构一样，在开展信贷业务时普遍要求提供担保7。而担保贷款，不4管是物的担保贷款还是人的担保贷款，对于贫困农户而言都具有一种天然的排斥效应。就物的担保贷款而言，贫困农户本身就无多少财产可供担保，加上担保法、物权法等对于农户能够用于担保的财产又作了严格的限制8，其结果是贫困农户所能提供的有效担保物严重不足，因而很难获得贷款。就各地推行的小额信用联保贷款而言，其对贫困农户也有一种排斥作用，这是由于联保贷款具有同类筛选效应，即富裕农户多不愿意选择贫困农户作为自己的联保对象，既然难以成为联保组织中的一员，贫困农户也就不大可能获得联保贷款。所以，农村金融服务的市场化运作，会无情地剥夺贫困农户的信贷需求
9、。这种过于宽泛的市场化改革及其内生的担保与借款人审查制度没有考虑到贫困农户的特殊生存状况，客观上造成了农村金融对贫困农户的排斥。再次，法律、政策上所规定的政府对于贫困农户的信贷支持义务因为实施机制的操作性问题，也多具有宣示的意义而没有能够落到实处。虽然农业法、多个“中央一号文件”等法律、政策规定了多项中央及地方各级政府对贫困农户的信贷支持义务，但是，由于缺乏可操作性的实施机制，这些支持义务在相当程度上没有能够落到实处。例如，一些对于农村贫困地区的信贷支持，因为没有直接指向贫困农户而致国家的扶贫信贷利益为非贫困农户所挤占9；又如，在国家对于贫困农户的信贷支持多实行市场运作、政府补贴方式的情况下，
10、由于没有相应的财政、税收、产业政策的及时跟进，处于自主经营主体地位的农村金融服务机构多不愿开展成本高、风险大的贫困农户信贷业务，况且，根据商业银行法的规定，农村金融服务机构作为自主经营的市场主体，有权拒绝任何单位和个人强令要求其发放贷款。这样，由于可操作性的实施机制的缺失，国家对于贫困农户的各项信贷支持政策往往仅具有宣示性的意义，而没能产生实际的效果。5由此可见，重新认识与彰显贫困农户信贷权，并在实施机制上予以具体落实，已是解决贫困农户信贷困难的当务之急。二、贫困农户信贷权概念的提出及其意义贫困农户信贷权是贫困农户为满足基本的生存与发展需要而依法获得国家直接或间接的扶助性贷款的权利。这一表述包
11、含如下几层涵义。其一，贫困农户信贷权的权利主体是贫困农户，即家庭收入不能维持或者仅够维持全家人基本生存需要，因而处于不能维持温饱以及缺乏自我发展能力的生存状态的农户，非贫困农户不能成为这一特殊法律关系的主体。其二，贫困农户信贷权的义务主体主要是具有经济调节职能的国家，也就是说，国家负有直接或者通过运用货币、财税工具等经济调节手段间接实现贫困农户信贷权的义务，而合作性农村金融服务机构则在保持其自身可持续发展的前提下，依据合作社章程而负有开展贫困农户信贷业务的补充义务，至于商业性农村金融服务机构作为独立的市场主体仅负有一般的信贷契约义务，并不负有对于贫困农户的信贷扶助义务。其三，贫困农户信贷权的功
12、能在于满足贫困农户基本的生存与发展资金需要，增进贫困农户的生活品质与实现其参与经济发展的机会，从而使贫困农民生活得更有尊严。贫困农户信贷权概念的提出符合现代金融社会、贫困农民发展权以及各国贫困农户信贷利益保护实践发展的时代要求。首先，现代社会经济已进入金融时代这一基本事实必然要求包括贫困农户在内的每一个市场主体享有基本的信贷权利。在经济社会中，市场主体间的竞争在很大程度上表现为利用各种金融手段的机会和能力的竞争，没有机会运用或者不会运用金融手段发展自己的市场主体在竞争中必将处于劣势。以往的商业性金融基于安全与效益的考虑事实上剥夺了一些弱势地区、弱势行业、弱势群体等的信贷6机会。这种状况不仅不公
13、平，而且已经或正在影响经济社会的可持续发展。因此，必然要求法律赋予每一个市场主体基本的信贷权利。2006 年诺贝尔和平奖得主、孟加拉格莱珉银行（Grameen Bank，又译乡村银行）总裁穆罕默德尤努斯（Muhammad Yunus）教授认为，每个人甚至乞丐都应该有获得金融服务机会的权利，只有每个人拥有金融服务的机会，才能让每个人有机会参与经济的发展10。农民主体的贫弱性主要是指农民与城市居民和国外发达国家农民相比，经济上贫困、社会地位弱势。11所以，贫困农户信贷权的享有与实现，就是要保障金融社会中贫困农民这一弱势群体的基本信贷需要。其次，这一权利概念也是我国宪法及一些纲领性文件关于包括贫困农
14、户在内的弱势群体发展权的具体表达。我国宪法第 33 条第 3 款规定“国家尊重和保障人权”，而人权的范围又是广泛的，不仅包括生存权、人身权和政治权利，而且包括经济、文化、社会等各方面的权利。显然，我国宪法上“人权”的规定是包括贫困农民的发展权在内的。邓小平多次强调经济发展不能忽视穷人，他说，我们的小康社会是“人民生活普遍提高的小康社会”12、 “如果中国只有 1000 万人富裕了，10 亿多人还是贫困的，那怎么能解决稳定问题？我们是允许存在差别的。像过去那样搞平均主义，也发展不了经济。但是，经济发展到一定程度，必须搞共同富裕”13。进入新千年以后，我国有关纲领性文件和领导讲话开始更多地提及包括
15、贫困农民在内的弱势群体的发展问题。党的十六大、十七大报告提出了“全面建设小康社会的奋斗目标”，这一目标显然是包括实现贫困农民的小康生活在内的。十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，更是明确提出要重点提高农村贫困人口的自我发展能力。2010 年“”记者招待会上，温家宝总理充满激情地说：“要让更多的人分享改革发展的成果”、 “我们的经济工作和社会7发展都要更多地关注穷人。 ”14此外，在我国认可、通过的有关协调各国行动的国际人权文书中，也有关于消除贫困、促进发展的表述。如 2000 年 9 月，联合国千年首脑会议通过的千年发展目标中就提到了消除贫困、促进发展等问题。再
16、次，这一权利概念也是对一些国家实践并经联合国倡导的普惠性金融理念的实质性呼应。早在 20 世纪 70 年代，尤努斯创立的格莱珉银行贷款项目就开始了面向贫困农民的小额贷款实践，如今孟加拉农村小额信贷的贷款对象中 95%以上是贫困妇女，甚至有超过 17647 个乞丐获得了贷款15。在尤努斯的影响下，面向穷人的小额贷款实践由孟加拉蔓延至马来西亚、菲律宾、印度、尼泊尔、越南、南非等国，甚至美国等发达国家16。1997 年小额贷款国际高峰会议召开，会议确立的目标是使世界上最穷的一亿个家庭能得到小额贷款与其他的金融服务。到 2001年底，全世界有 5400 多万个家庭从小额贷款中受益，其中 2680 万是最穷的（即那些一天靠不到一美元生活的人）17。2005 年，联合国在宣传小额信贷年时广泛使用了“普惠性金融体系”（inclusive financial system）的概念。其基本含义是：建立能有效、全方位地
