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1、1论村民委员会在行政诉讼中当被告【摘要】现行法律授予村民委员会行使自治行政权，但是并未规定其以自治为名不协助基层人民政府执行公务时和行使自治权侵犯村民权利时的制度解决途径。这一缺陷的存在，在实践中为基层人民政府非法干涉村民自治事务提供了借口，既不利于保护村民权利和村民自治，也不利于政府公务及时顺利地执行。解决此问题，目前较好的办法是建立起基层政府对村委会的机关行政诉讼以及村民对村委会的普通行政诉讼。【关键词】村民委员会；机关诉讼；行政诉讼从法理上来说，面对权力人类需要解决两个永恒问题：一是使权力行使足够有力，以达到预期目的；二是使权力行使不得超越必要限制，危害社会。村民自治权虽然是基层群众自我
2、管理、自我服务的手段，但其本身仍超越不了作为权力的本质属性，仍存在着要有强力和要被约束的二律背反。因此，本文拟对村民委员会这一村民自治权行使主体的权力、责任及救济作一分析，以探讨此种公权力在行使中出轨时的法律救济途径。 一、村民自治的内涵及村民委员会的法律地位 关于村民自治的内涵，或许从与之对应的“政府他治”的含义中更容易理解。所谓“政府他治”，顾名思义，即在一国主权下，政府作为人民的受托人、社会的管理者，应当对一切事务都有治理管辖权。但是，由于政府不是万能的，社会事务的日益多样化、国家整体利益与局部利益的矛盾、政府治理的官僚体制弊端等原因都2决定了在许多领域政府往往管不好，因此要求国家权力的
3、分权下放，以求充分发挥社会和地方组织的积极主动性。这就是现代国家的普遍现象：国家与社会分权、中央与地方分权。笔者以为，我国现阶段的村民自治本质上正是这样一种分权，村民自治组织不是一级地方政府，是社会组织，它又遍布全国各地，是地方组织，因此它既是国家公权力与与社会公权力分权的表现，又是中央与地方分权的雏形。所以，村民自治的内涵涉及互相联系的两层含义，首先应是分权，即村民自治组织和政府间的关系，其次才是自治，即村民自治组织和村民的关系。分权是前提，自治是核心，二者互为表里，互相依存。下文笔者将主要围绕村民自治所涉及的这两种关系展开论述。 我国宪法及村委会组织法均规定，村民委员会是农村基层群众性自治
4、组织；村委会组织法规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项（第四条第一款）。但正如许多学者所指出的 ，宪法和村委会组织法将村民委员会定义为基层群众性自治组织是不准确的，所谓自治组织，应当是指包括所有机构和全部成员在内的整个组织体系，包括村民委员会、村民会议、村民代表会议、村民小组等机构及全体村民在内的“村”才是村民自治组织，村民委员会只是村自治组织的诸多机构之一，是其常设机构和执行机构。但法律规定与理论认识间的差异并未影响村民自治的运行，或者说村民自治的运行效果并不取决于这些概念称呼上的指代是否科学，而是取决于其他更为重要的
5、现实因素与制度安排，即上文说述的村民自治组织与乡、民族乡、镇人民政府间的关系，村民委员会与村民之间的关系，以及当二者发生纠纷的制度解决途径等。因此，本文仍以村委会组织法规定的村民委员会这一机构作为对象进行分析，但这并不等于笔者同意村委会便是村民3自治组织。 （一）村民委员会与基层人民政府的关系 村委会组织法第 4 条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。 ”笔者理解，这一规定主要有以下几方面的含义：（1）基层人民政府与村委会之间是指导与被指导的关系而不是领导与被领导的关系
6、，但这种关系有事项范围的限制，即限定于自治范围的事项之内，超出此一范围，二者的关系可能是领导与被领导的关系；（2）村委会的“协助”工作应是本不属于村民自治范围内的事项，因为“协助”意味着政府为主村委会为辅，而如果政府管理为主的事项还属于村民自治范围内的事项，那么村民就不再有自治可言；（3）对上述两方面的关系，应该说村委会组织法的规定是比较清晰的，但是，对于基层政府非法干预村民自治范围内的事项（对第一款的违反）和对于村委会不予协助乡镇政府开展工作（对第二款的违反）的行为及法律后果，法律没有明确的规定，也就是说法律实际上并未规定任何实质的救济途径和解决方案。西有谚云：缺乏救济的权利不是权利。我们也
7、知道，缺乏救济规范的权利义务规范不是彻底的法律规范。现实中，村民委员会与基层政府的关系纠缠不清，基层政府借口村委会不协助政府开展政府工作而干涉村民自治事务时有发生，这不能不说与法律制度的缺陷有关。 （二）村民委员会与村民的关系 村民委员会是由村民选举产生的，这一点毋庸质疑。但我们这里要讨论的并不是这层关系，而是被选举出来的村民委员会到底享有那些职权，基于这些职权的4行使与村民形成的到底是什么样的关系。根据村委会组织法第 2 条第二款：村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；根据第 4 条第二款：村民委员会协助乡、民族乡、
8、镇的人民政府开展工作；以及根据诸如河南省农民承担费用和劳务管理条例（该条例赋予了村委会村提留和乡统筹的征收权、村提留与劳务的减免权、乡统筹的提请减免权等）、 河南省城市规划法实施办法（该法赋予村委会对建筑处房的法定审查权） 等法律法规，笔者认为在这诸多自治事务与委托协助事务的办理过程中，村委会与村民之间的关系是一种实实在在的管理与被管理的关系，是一种因行使公权力而与相对人发生的行政关系。根据村委会组织法及相关法律法规的规定，村委会的职权或职能大体可以分为如下三类：（1）村集体财产的管理权；（2）村社区事务的行政权；（3）基层政府委托行使的职权。 上述权力村委会或者可以直接行使，或者提交村民会议
9、讨论决定后方可办理（村委会组织法第 19 条）。关于这些权利的行使， 村委会组织法虽然有不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯公民的人身权利、民主权利和合法财产权利等方面的规定，但对村委会和村民会议的决定侵犯村民权利时的具体的救济途径却没有涉及，其他有关的法律法规对此也没有明确规定。实践中，除村委会违反土地承包合同时村民可提起民事诉讼寻求救济外，对于村委会行使职权侵犯村民权利的其他情形，村民寻求救济基本上处于无法可依的状态。制度上的缺陷同样为村民自治中村委会和村民关系的混乱提供了理由。 二、村委会在行政诉讼中当被告 根据我国行政诉讼法及最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干
10、问题的解释，取得行政诉讼被告主体资格的主要条件是：被告属于5行政机关或法律法规规章授权的组织，被告的行为属于行政行为。村委会虽不是行政机关，但是通过上文分析可以看出，在很多情况下其是法律法规授权的组织，并根据授权实施着行政管理性质的行为，是行使社会公权力的主体之一。因此，从理论上说，村委会成为行政诉讼被告应该不成问题。但由于实践中对村委会的行政主体地位和其行为的行政行为性质缺乏认同，加之提起行政诉讼还需要受原告适格、受案范围等条件的限制，行政诉讼在解决围绕村委会发生的纠纷时并未起到应有的作用。现实存在的并不都是合理的，值得我们反思。笔者认为，在现行制度不完善的情况下，我们应大胆考虑行政诉讼在解
11、决上文所述两类纠纷中所具有的合理性与可行性。 （一）村委会在与基层政府间的纠纷处理中当被告 基于上文的分析，村委会与基层人民政府之间的关系，是自治事项范围内指导与被指导、不得非法干预的关系，自治事项范围外“领导”与“协助”的关系。那么，随之而来的问题便是：在自治范围内，村委会不接受政府的指导该怎么办？在自治范围外，村委会不协助基层政府的工作该如何处理？而且在此问题之前还存在一个更为基础的问题：何为自治事项？当有关是否为“自治事项”的问题发生争议时，该如何处理？对此，相关的法律法规并未做出明确规定。实践中，屡见不鲜的乡镇党委、政府随意免除村委会主任职务的事例 ，很大程度上即是乡镇党委、政府在缺乏
12、法律规定的情况下对村委会“不受指导”、 “不予协助”问题进行极端处理的表现。对于这种情况的发生，学者专家们更多关注的是如何为被罢免的“村官”提供救济，却很少关注事情发生的原因（实际上，基层政府也有难处才会出此下策），很少从更根本的制度层面上去讨论当村委会“不受指导”、 “不予协助”时乡镇政府该如何做，纠纷的解决途径应该怎样的等问题。这不能不说是一种遗憾。从理论上6来说，当国家公权力与村民自治权发生纠纷时，解决的途径主要有以下几种：（1）基层政府自力解决（如乡镇党委、政府免除村委会主任职务），这种情况的解决结果往往是侵犯村民自治权；（2）提请上级政府裁决，此时上级政府是非冲突的双方当事人，也可以
13、及时发现并撤消基层政府不适当的决定，但由于其本身仍是政府，因缺乏中立性从而导致其处理的公正性受到质疑，从而难以成为最终裁决者；（3）提请人大及常委会决定。我国村委会组织法第 28 条也规定，地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常委会在本行政区域内保证本法的实现，保障村民依法行使自治权利。但实际上，由于乡镇一级人大不设常委会，每年开一次会的实际情况使其无法胜任这项经常性的工作，而县级人大常委会的主要职责是对本级政府和下级人大的监督，对此种因基层政府行使职权而与村委会发生纠纷的解决既无经验，又少能力，而且由于这本身是对政府行政权和村民自治权的经常性监督，对此人大常委会势必经常性地做出
14、个案裁决，而这种经常性的个案裁决却正与人大常委会的职权和权力行使方式相悖；（4）剩下的途径就是诉讼。 实际上，对此类问题，在国外的解决方案之一正是行政诉讼。在日本，地方公共团体实行自治，都道府县的知事、市町村长是普通地方公共团体的执行机关，其地位具有两种不同的类型：其一，作为该地方公共团体的执行机关执行地方自治事务；其二，执行国家基于法律或政令而委托于其的机关委任事务。在第二种情况下，知事、市町村长对于机关委任的事务的管理执行违反法令、处分时或者怠慢于管理执行时，主务大臣（对市町村长时是知事）命令其执行应进行的事项，而知事（市町村长）仍不服从该命令的情况下，主务大臣（知事）便可以提起作为“职务
15、执行命令诉讼”的机关诉讼，以确保该事务的执行，而不能直接谋求对知事（市町村长）的身份制裁。 在法国，国家对地方团体的自治监督包括行政监督和财政7监督两个方面，前者适用于一般行政管理的监督，后者适用于财政管理的监督。对于行政监督，自 1982 年以后主要是事后监督和合法性监督，此种监督由行政法院按照行政诉讼程序实施，由国家在受监督团体领域上的代表提起，以地方自治团体为被告。 通过比较我们不难发现，日法这两种制度有异曲同工之妙，其精神都是恰当地平衡“国家他治”与“地方自治”的关系，努力谋求保障政府监督指挥权的实效和保障地方自治利益的兼顾，它们对我国恰当处理村民自治组织与基层政府的关系具有重要的借鉴
16、意义。 根据上文所述，在我国村民自治的现实情况下，既要保证国家对村民自治的指导和村委会对乡镇工作的协助，又要保障村民自治权不受侵犯，一个可行的办法就是借鉴外国经验建立行政诉讼的机关诉讼制度，借此次行政诉讼法修订之机将其写入行政诉讼法，规定在村委会不执行乡镇政府的命令委托时以及在村民自治违背法律法规规定从而需要乡镇政府履行合法性监督的职责时，乡镇政府可以村民委员会为被告提起行政诉讼。此时相应的事项到底是自治事项还是国家事项便自然包括在审查范围内。此种诉讼因为理顺了政府对村民自治的监督方式，使之不能以撤换村官的方式非法监督，因而既是对村民自治的规制，又是对村民自治的保障。 （二）村委会在与村民纠纷的处理中当被告 村委会因行使自治行政权而被村民作为行政诉讼被告告上法庭，在理论上和法律上都比其被乡镇政府告上法庭更容易论证和更容易实行。在理论上，这种诉讼的可行性已被许多著作所论述。这种思路一般是：村委会被村委会组织法授权行使特定的行政职能，因而是我国行政诉讼法所规定的“法律、法规授权的
