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1、1客觀評量檢察官的工作量與工作品質【内容提要】對檢察官的工作做客觀評量，涉及刑事訴訟法、實務的調查統計分析、犯罪學、管理科學、以及經濟學等許多複雜的範疇。本文試圖以刑事訴訟法為本，佐以實務的調查統計分析與實證研究資料，根據犯罪學、管理科學、經濟學等現有的可靠理論進行分析研究；主要針對檢察官執行刑事訴訟法第二五二條第八款、第一款的不起訴處分，與一般的偵查作為進行討論。欲證實既有的法務行政與檢察體系，在執行不起訴處分與偵查作為時的弊端，進而分析、瞭解並謀求解決之道。希冀藉由對檢察官的工作做客觀評量，能有幸促使司法朝更正確的方向進一 步改革，以期不負社會對司法正義之期盼。【关键词】起訴率 卡方檢定
2、賽局理論 公共選擇學派 起訴狀一本主義壹、前言對檢察官的工作做客觀評量，與一般的科學分析一樣，主要可分成兩部分來看： 第一個部分是定性分析，也就是評量辦案品質的優劣；第二部分是定量分析，也就 是評量辦案的數量多寡。關於第一部份的評量較為困難、爭議較多，一般而言有民間司改團體的問卷調查、律師團體的評分、民意調查等方式可資參考；但並無一定的客觀標準可以評量。其實，熟悉檢察官辦案方式的人都知道，要客觀評量辦案品質的優劣確實相當困 難，所以目前為止只能就結案的數量與效率來要求檢察官，以致於許多檢察官有 機可乘、因循苟且。然而，就刑事訴訟法的相關規定來看，要非無客觀評量辦案品質優劣之可能； 因為，案件宣
3、告刑的高低就是一種辦案品質的客觀指標。就統計的平均結果而言，於同樣的時間內偵辦重大刑案的檢察官，其所耗費之心力與智慧，當然大於（或優於）一般偵辦非重大刑案的檢察官。其次，勝訴率（或定罪率）高的檢察官，其所耗 費之心力與智慧，當然大於（或優於）勝訴率（或定罪率）低的檢察官；起訴率高的 檢察官，其所耗費之心力與智慧，當然大於（或優於）起訴率低的檢察官。因此，歸 納可得一辦案品質的排比指標：重罪定刑輕罪定刑認罪協商（PleaBargaining） 或緩起訴不起訴行政簽結。當然，這種辦案品質的簡單排比，亦難免遭人詬病 其有瞎子摸象之弊，且將驅使檢察官成為欲嫁之罪、何患無詞的酷吏；與刑事訴 訟法第二條第
4、一項規定的檢察官之客觀性義務有違。2不過，就統計的平均結果而言，這種辦案品質的簡單排比，應該會符合大數法 則；亦即，當案件數量或檢察官的人數大於一定的統計樣本數時，這種辦案品質 的簡單排比即具有客觀性的效力；故較適宜用於評量規模相當之不同地檢署間的優劣，而較不適宜當成評量同一地檢署內之不同檢察官的唯一標準；但於評量同一地檢署內之不同檢察官的工作績效時，亦有相當的信度（Reliability）與效度（Validity）可資參考。貳、從偵辦犯罪之成效的統計結果推敲刑事偵查的實況從實證的觀點來看，依據法務部公布的統計資料交叉分析後顯示，二二年檢察官所承辦的案件以非重罪之案件居多（新受理偵查案件共二八
5、八六四九件），例如聲請簡易處刑案件、緩起訴處分案件，二者即占所有案件約 20.6%之比例（偵查終結案件總數為三八二三六三件），若再加上大多為非重罪案件之行政簽結與不起訴處分，則所有非重罪案件（包含行政簽結、一般不起訴、職權不起訴、緩 起訴、簡易處刑等五類）所占的比例大約為 79.29%。其中， 行政簽結占所有案件 比例約 20.2%，不起訴處分占 38.49%，緩起訴處分占 1.3%，通常起訴案件占 20.7%， 聲請簡易處刑案件占 19.3%；起訴率（包含緩起訴、通常起訴、聲請簡易處刑三類）占 41.3%，而聲請再議案件占 3.82%。也就是說，即使就隨機抽樣單一個別的檢察官來看，其偵辦的案
6、件仍以非重罪的刑案居多（占約 79%）；這個數據所隱含的主 要意義可能是：第一、非重罪的刑案占據檢察官的工作時間太多，可能影響檢察官偵辦重大刑 案的效率。若是如此，為了貫徹司法正義，有必要重新調整司法人力資源的建制或 分配。第二、台灣的民風純樸，重大刑案的發生率原本就低，檢察官的工作本來就是 以偵辦非重罪的刑案為主。若是如此，檢察官應該可以慶幸工作單純，而樂在工作。第三、立法不當，以致人民動輒誤觸法網，使檢察官疲於奔命。若是如此，也只 有適當調整釋法、用法、適法的標準，或從修法下手；畢竟，法律是國民意志的展 現，更是國家長治久安的根基，不容司法人員恣意枉法。而檢察官處理案件的方式，以行政簽結與
7、不起訴處分二者合起來的比例最高， 約為所有案件的 58.69%；而這個數字的 93%，約為 54.58%正是檢察官最可能吃案 的比例。此乃因為相關政府機關（主要為警察機關）移送給檢察官偵辦的案件，約3占所有案件的 93%；而政府機關（主要為警察機關）會移送的案件，必定是犯罪嫌 疑較大的案件。以美國為例，並非所有的案件都會通報警方，依據美國犯罪調查報告顯示，大約只有不到一半的犯罪案件會進行通報。對於是否對嫌犯提起控訴，須先交由高階警官審查；若認為該嫌犯不必被提起控訴，則可逕行釋放。台灣也有類似的篩選機制，也一樣有將近一半不會通報警方的犯罪黑數，更有美國可能少見的吃案黑 數；警察機關吃案的事件多次
8、經媒體披露，早已為眾所周知之事實，無庸舉證 （按：刑事訴訟法第一五七條可資參照）。甚至，一些不甘心被警方吃案或不相信警 方會辦案的民眾，只好自力救濟獨立破案，堪稱另一項台灣奇蹟。故扣除吃案黑 數後的案件，警察機關會決定移送地檢署的案件，必定是精挑細選之犯罪嫌疑大 的案件；否則，焉有吃掉犯罪嫌疑大的案件，移送犯罪嫌疑小的案件，讓檢察官退回重新偵查之理？！因此，占所有案件 7%的自動檢舉與一般民眾的告訴、告發案件，平均來看其 中可能有五成四被檢察官吃案吃掉了。如果大膽假設檢察官吃案，主要是針對自 動檢舉與一般民眾的告訴、告發案件，則亦有占全部案件 48.07%之機關移送的案 件（占所有機關移送案件
9、的 51.69%），被檢察官吃案吃掉了。不過，刑事法學者吳巡龍根據二一年法務部的統計數據，認為在實務上多數檢察官不願濫用職權不起訴；以二一年為例，職權不起訴的比例只占檢察官 偵結案件總數的 2.3%；這個結果與本文前一段的統計分析即根據林鈺雄對二 二年官方公佈之統計數據分析結果顯然有許多明顯差異。其原因在於所謂 不起訴處分其實包含一般不起訴與職權不起訴，而在二二年時一般不起訴占偵結案件總數的 35.29%，職權不起訴的比例只占 3.2%；此結果即與吳巡龍根據二一年法務部的統計數據無矛盾或扞格不入之處。顯見吳巡龍先生所謂多數檢察官不願濫用職權不起訴云云，乃忽略一般不起訴處分統計結果的片面之詞，不
10、 若林鈺雄先生之客觀見解：他案簽結若是不當運用，反而成為規避不起訴處分之 監督的捷徑。 以台灣公務員貪污犯罪的實證研究為例， 貪污犯罪的定罪率比一般刑事犯罪案件為低，犯罪黑數極高，由法務部調查局統計有關八十九年度該局辦理肅貪案件中，其中涉及公共工程或鉅額採購之貪污案件比例，於總計案件三六九件中達九二件，約佔所有二三種貪污案件類型中的四分之一，其貪污或圖利金額總計4也達八十三億之多。惟因貪污犯罪黑數極高，於刑事偵辦蒐證上異常困難，其常有涉及公共工程之貪污案件，包括收受廠商回扣、賄賂、以圖利廠商或偷工減料等問題，使得公共工程的品質實足堪慮，可知貪污犯罪的嚴重程度。然而此類犯罪所造成的損害程度，實際
11、上必不僅如此，故可知貪污犯罪的嚴重程度。 事實上，所謂的犯罪黑數極高，其原因當然不只所謂的刑事偵辦蒐證上異常困難一端，檢察 官便宜行事或為了定期結案而製造業績，或礙於刑事偵辦蒐證上異常困難之 故，有意無意地技巧性或公然吃案，亦非超乎合理懷疑之事。檢警執法人員犯貪污犯罪共有二八人，幾乎佔總樣本數四分之一之多（25%），實不得不令人憂心。其中於這二八個貪污犯罪受訪者中，即有十一例貪污犯罪類型為違背職務收受賄賂罪，約佔 39.9、 不違背職務收受賄賂罪及竊取或侵 佔公有財物罪各約佔 10，可知違背職務收受賄賂的機率亦高於其他類型的貪污犯罪，可謂貪污犯罪中較特殊之犯罪類型。有關貪污犯罪之控制因素分析，
12、本文（按：即公務員貪污犯罪影響因素之初探性研究）分別由自我控制、恥感程度、法律威嚇三者，與貪污犯罪行為程度進行百分比列聯表交叉分析，及卡方檢定統計分析。依據前述理論的看法，本研究假設貪污犯罪與自我控制，個人恥感程度及受法律威嚇程度的高低具有相關性，貪污犯罪公務員相較於一般公務員而言，自我控制程度較低，個人恥感程度較低且受法律威嚇的程度較低。 可見檢警執法人員犯貪污犯罪相當嚴重，因此造成刑事偵辦蒐證上異常困難，使得所謂的犯罪黑數極高，最後導致貪污犯罪公務員相較於一般公務員而言，個人恥感程度較低且受法律威嚇的程度較低。 亦即貪污犯罪公務員相較於一般公務員而言，比較敢有恃無恐。上開所述證諸統計檢定的
13、結果：受法律威嚇程度的分佈狀況來看，在高威嚇 組別中，一般公務員的比例為 28，較犯罪公務員所占比例 6約超過四倍，在低 自我控制組別中，則以犯罪公務員的比例為多，經卡方檢定結果 X2=45.13（顯著水準 P.01），顯示受法律威嚇程度的高低，與貪污犯罪與否之相關性具有統計上顯著性。 可謂無庸置疑。5表一、一般公務員與犯罪公務員受法律威嚇程度的高低之統計結果一般公務員 犯罪公務員 小計（機率）高威嚇程度之實際人數（理論人數） 40（24） 8（24） 48（0.1627）中威嚇程度之實際人數（理論人數） 43（32） 21（32） 64（0.2169）低威嚇程度之實際人數（理論人數） 64（
14、91） 119（92） 183（0.6203）小計 147 148 295若取 （或 P，顯著水準）0.01，df（自由度）2，則 2 （Chi-SquareTest，統計學上稱為卡方檢定）分配表的對應數值9.2103。但依據表一，2 （40-24）2 24（43-32）2 32（64-91）2 91（8-24）2 24（21-32）2 32（119-92）2 9243.589.2103，可見一般公務員與犯罪公務員受法律威嚇程度的高低，有顯著之不同，一般 公務員受法律威嚇的程度較高。再交叉比較分析表一之數據中，有關台灣公務員貪污犯罪的實證研究報告公務員貪污犯罪影響因素之初探性研究，一般公務員感
15、受法律威嚇的程度在中等以上者，占其群體總數之 56.46%，而犯罪公務員僅占其群體總數之 19.59%； 反面來看，全體犯罪公務員中高達 80.4%，認為法律的威嚇程度低，顯見犯罪公務 員比較目無法紀。其次， 以自我控制程度的分佈狀況來看，在低自我控制組別中， 一般公務員的比例為 30，較犯罪公務員所展比例 13約超過二倍；在高自我控制組別中，則以犯罪公務員的比例為多，無法驗證研究假設認為貪污犯罪人的自我控制力較低。 這個統計結果雖然顯示無法驗證研究假設認為貪污犯罪人的自我控制力較低，但是進一步分析統計數據，可知犯罪公務員的自我控制程度在中 等以上者，占其群體總數之 87%，而一般公務員僅占其
16、群體總數之 70%；相較之下， 犯罪公務員比起一般公務員，較有自信其自我控制程度較高。如此結果與性別、年 齡、教育程度、職位高低、服務年資的卡方檢定結果做比較，顯示：（1）以性別分佈來看，貪污犯罪以男性佔了將近九成比例，經卡方檢定結果 2 =66.5，性別與貪污犯罪與否之相關性具有統計上顯著性。6（2）以年齡分佈來看，犯罪樣本年齡層最多為四一歲至五歲，約佔 40，其次為五一歲以上約佔 37，總計佔了七成以上，故貪污犯罪之年齡層較為偏高。經卡方檢定結果 2 =69.4，年齡與貪污犯罪與否之相關性具有統計上顯著性。（3）就犯罪公務員之職位高低而言，以委任官等公務員居多計四五人約佔40，其次為薦任官等公務員計三五人佔 30，約聘僱人員之貪污犯罪比例排行則屬第三，計二七人佔 24；另有人為民意代表身份，佔貪污犯罪樣本之 6。一般公務員之職務官等分佈則為薦任以上佔
