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1、1行政争议与民事争议的交织与处理内容提要行政诉讼与民事诉讼的区别在于所解决争议的性质不同，然而在诉讼实践中，有些行政争议与民事争议经常交织在一起，出现了难以区分诉讼属性以及如何适用程序的问题。相关联的争议虽然外在表现大致相同，但基本属性却并不相同，可以针对不同情况采取行政诉讼与民事诉讼分别进行或者行政附带民事诉讼两种方式来解决两种诉讼的冲突问题。行政附带民事诉讼在当事人、审理、诉讼期限、上诉和执行等方面都有其特殊性。关键词行政诉讼，民事诉讼，诉讼先后关系，附带诉讼刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼构成了一个法治国家司法制度的有机整体。由于三大诉讼的任务、目的、性质和标的等不同，各类诉讼形成了自身的特
2、点和特有的诉讼原则，但是当一个主体的行为分别涉及两个或两个以上的部门法时，就会形成两种不同的法律关系，基于两种法律关系形成的争议就可能分别按照不同的诉讼程序解决，因此就会产生审理上的先后顺序问题，甚至将不同性质的诉讼合并审理还可能会出现以谁为主、以谁为辅的附带诉讼问题。本文主要研究行政诉讼与民事诉讼的先后关系及附带诉讼问题。一、一则案例引发的思考1983 年 6 月，河南省焦作市纺织工业局（以下简称“纺织局”）出资购得房屋三间，在取得市统建住宅指挥部颁发的住宅产权所有证后，交由其下设的纺织工业局供销经理部（1984 年 2 月更名为“纺织工业局供销公司”）使用。不久，供销经理部将购房款交给纺织
3、局。1984 年 10 月，纺织局设立焦作市纺织实业公司（以下简2称“实业公司”），并将房屋移交实业公司使用。供销公司与实业公司在纺织局主持下签订了移交协议。1988 年 12 月 25 日，纺织局与实业公司签订“房产转让协议书”，由实业公司支付纺织局 3 万元，取得房屋所有权，双方未办理所有权转移登记手续，但该房屋由实业公司（1992 年更名为“焦作市影视器材公司”，以下简称“影视器材公司”）使用至今。1992 年 12 月，纺织工业局供销公司向焦作市房产管理局申请颁发办理了证号为 12161 的房屋所有权证，并于 1993 年 4 月 29 日将该房屋卖给高永善。高当日从房管局领取了证号为
4、 37121 的房屋所有权证。由于该房屋由影视器材公司下属的电子光源总店使用，该店认为房屋所有权属于影视器材公司，拒绝搬出，纠纷遂起。 （注：参见王光辉：一个案件，八份判决-从一个案例看行政诉讼与民事诉讼的交叉与协调， 中外法学1998 年第 2 期。 ）在这个轰动一时的“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”（以下简称“高永善案”）中，围绕三间房屋的所有权争议，纠纷各方当事人分别进行民事诉讼和行政诉讼。历经焦作市山阳区人民法院、焦作市中级人民法院、河南省高级人民法院的数次民事审判和行政审判，先后作出 8 个判决，历时 5 年有余，但纠纷仍没有解决，尚处于新一轮的行政诉讼和民事再审程序中。高永
5、善与焦作市影视器材公司的房产纠纷之所以形成如此局面，除了民事实体法方面的原因外，一个重要的原因是法律对于此类既涉及行政纠纷又涉及民事纠纷的案件如何审理没有明确的规定，导致实践中出现行政诉讼与民事诉讼双轨并行、行政判决与民事判决相互矛盾的局面。这一现象引发了我们对行政诉讼与民事诉讼相互交织情况应当如何处理的思考。关于行政争议与民事争议相互交织的案件如何处理，我国行政诉讼法一直3没有明确的规定。当我们把目光投向民事诉讼法时，却发现民事诉讼法第136 条中有一项极为概括之规定：“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”，人民法院应当中止民事诉讼。1999 年， 最高人民法院关于执行中华
6、人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第 61 条规定：“被告对平等民事主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。 ”（注：该条采用了“一并审理”的用语，没有采用“行政附带民事诉讼”的用法，可以说学术界所讨论的行政附带民事诉讼及相关程序并没有被最高人民法院认可。参见甘文：行政诉讼法司法解释之评论-理由、观点与问题，中国法制出版社 2000 年版，第 175 页。 ）该司法解释条文简单，仅规定了行政裁决情况下法院的合并审理，范围过窄并且不具有可操作性。可见，现有的法律根本无法应对司法实践中行政诉讼与民事诉讼联系日益紧密的现实。针对这种情况
7、，近几年来我国学者在借鉴刑事附带民事诉讼的理论基础上提出了行政附带民事诉讼的理论模式，从而使其一度成为理论界与实务界探讨的热点。不同学者的观点存在很大的差异，争议主要集中在三个问题上：（1）行政诉讼能否附带民事诉讼？针对此问题有两种截然不同的观点，一部分学者认为行政诉讼不能附带民事诉讼， （注：参见邓志伟：也谈行政诉讼附带民事诉讼， 人民司法1993 年第 4 期；瞿秋红、吕利秋：行政诉讼不应附带民事诉讼， 行政法学研究1998 年第 2 期；石泉、李秀年：行政诉讼一并审理民事案件若干问题解析， 人民司法2001 年第 4 期。 ）绝大多数学者认为行政诉讼可以附带民事诉讼；（2）何谓行政附带民
8、事诉讼，其范围（或种类）应该包括哪些情况？在这些问题上，学者们提出了不同的观点；（注：在此问题上主要有以下几种意见：第一种意见认为行政附带民事诉讼包括行政处罚案件中的三种情况，对行政裁决不服提起的诉讼不应为行4政附带民事诉讼，而是一种特殊的行政诉讼（参见杨伟东：行政附带民事诉讼探略， 行政法学研究1998 年第 1 期）；第二种意见是大多数学者的意见，认为行政附带民事诉讼包括行政处罚和行政裁决两种情况（参见王保礼、刘德生：行政诉讼附带民事诉讼问题探讨， 法商研究1996 年第 6 期）；第三种意见认为行政机关颁发权证的行为引起的争议和因行政裁决引起的行政争议由行政附带民事程序来解决，对于行政处
9、罚案件只是可以适用行政附带民事诉讼（参见施金才、陈晓宇：关于行政附带民事诉讼若干问题的思考， 行政法理论与审判实务研究，人民法院出版社 2000 年版，第 751-763 页。 ）（3）行政侵权赔偿诉讼是否是行政附带民事诉讼？绝大多数学者认为行政侵权赔偿诉讼是一种特殊的行政诉讼，有少数学者认为行政赔偿诉讼可以作为行政附带民事诉讼。 （注：参见葛云松：在行政诉讼与民事诉讼之间-高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案评析，载罗豪才主编：行政法论丛，法律出版社 1999 年版，第 428 页。 ）从上可以看出，对于行政争议与民事争议相重合、相关联的情况应当如何处理，理论界尚未达成一致。应当承认，行政诉
10、讼与民事诉讼各有其局限性，依靠任何一种诉讼程序都难以理想地解决行政争议与民事争议相关联的案件。现存的解决方法导致的结果是，案件久拖不决者有之，行政判决与民事判决相互矛盾者有之（如“高永善案”）。由此可知，我国诉讼程序设计上的缺陷是以牺牲公民的权益为代价的，因此，寻找一种符合中国实际的解决办法已经是一个亟待解决的问题。二、两种处理方式及其划分标准行政争议与民事争议相关联的案件虽然外在表现上大致相同，但基本属性却并不相同。有的案件形式上是民事争议案件，但实质上却是行政争议案件；有的案5件中行政争议与民事争议的处理可以分开，而有的情况下两者却不能分开。我们认为行政争议和民事争议相关联的案件相当复杂，
11、因此在设计处理程序时不可整齐划一，而是应当根据争议发生的先后、争议本身对案件的重要性以及诉讼效率等多方面因素，对不同的情况分别设计处理程序。第一种处理方式是行政诉讼与民事诉讼分别进行，但在审判进行过程及判决效力方面有先后之别；第二种处理方式是附带诉讼，即行政诉讼附带民事诉讼。那么行政诉讼与民事诉讼是单独进行还是附带进行，应该有一个标准。我们认为在判断应当先后进行还是附带进行时主要应考虑以下因素：首先是行政诉讼与民事诉讼联系的紧密程度。行政诉讼与民事诉讼之间是采取附带还是单独审理，关键要看行政诉讼与民事诉讼联系是否紧密，如果两种诉讼关系非常紧密就可以附带审理，如果不够紧密则可以单独审理。那么，行
12、政诉讼与民事诉讼联系的紧密程度如何判断？我们认为紧密性主要体现在以下两个方面：行政争议的处理是民事争议处理的前提或民事争议处理为行政争议处理的前提；行政争议与民事争议的产生是否基于行政主体的某一行为或某一事实的发生（行政争议因民事争议而生或民事争议因行政争议而生，两者之间虽无依赖关系但在处理时的确难以分开裁决）。其次是争议本身的复杂程度。在行政争议与民事争议相关联的情况下必有一个争议为主要争议，或为民事争议或为行政争议。如果该争议本身较为复杂则须对两个争议分别由不同的审判庭来审理。若该争议本身很清楚，法律适用明白，解决主要争议的审判庭就可以附带加以解决。判断某一争议本身是否为“复杂”，主要考虑
13、该争议所涉及的法律关系是否清楚和简单明了、诉讼标的是否复杂等因素。6再次要考虑是否为同一法院管辖。由于行政诉讼和民事诉讼所采取的管辖原则有不同之处，因此有可能会出现某一行政争议归甲法院管辖而与此行政争议相关的民事争议却归乙法院管辖的情况。我们认为，当相关联的行政争议和民事争议按照管辖原则不应由同一法院管辖时不能采用附带诉讼的方式，只能将行政争议与民事争议分别处理。 最后要尊重当事人的选择权。出于对当事人诉权的尊重，当事人应当有权选择其所涉行政争议与民事争议是采行政附带民事诉讼的形式还是行政争议与民事争议分别进行的形式进行诉讼。当然，当事人运用这种选择权的前提条件是相关联的行政争议与民事争议符合
14、行政附带民事诉讼的条件。如果行政争议与民事争议两者并不具备附带的条件，则当事人当然无权选择适用行政附带民事诉讼的方式。三、行政诉讼与民事诉讼的先后关系问题当行政诉讼案件与民事诉讼案件分开审理时，首先要考虑的问题是应当先进行行政诉讼还是先进行民事诉讼。我们认为行政诉讼与民事诉讼两者并没有确定的“先行后民”或“先民后行”的模式，两者之间的关系应当作个案处理。具体而言，确定行政诉讼与民事诉讼的先后关系时应当考虑以下几个因素：第一，以哪一个诉讼为前提。如果民事争议的解决须依赖于行政争议的解决，则行政诉讼应当作为前提；如果民事诉讼已经进行，则须中止民事诉讼，待行政诉讼裁判作出之后，民事诉讼再恢复进行且须
15、以此行政裁判作为审理的依据。反之，当行政诉讼过程中出现必须先行解决民事争议时，应当中止行政诉讼程序，待民7事终审判决作出之后，行政诉讼程序再恢复进行。第二，哪一个诉讼首先开始。原则上当行政诉讼与民事诉讼两者之间不存在解决上的依存关系时，确定行政诉讼与民事诉讼两者之间的先后关系则应当考虑哪一个诉讼首先开始。一般而言，首先开始的诉讼则应当首先进行。行政诉讼与民事诉讼先后进行有两种情况：1.必须分开处理的情况。行政争议与民事争议必须分开处理的情况出现在民事诉讼过程中。在民事诉讼过程中，当民事争议的解决取决于某一行政行为自身的合法性时，行政争议即作为解决民事争议的前提性问题，行政争议的解决是解决民事争
16、议的基础。最常见的情况是，在民事诉讼过程中，具体行政行为作为民事争议当事人主张事实的证据时，民事诉讼当事人一方对行政行为的合法性提出异议，而该行政行为的合法与否难以确认，或者民事诉讼当事人双方对行政行为并没有异议，但民事审判依赖于该行为，而该行政行为是否合法难以辨认。这类案件的特点是：首先，这类争议案件由民事争议而起，争议发生在平等的民事主体之间，不由行政行为引起；其次，在这类案件的审理中行政行为的合法性问题具有基础性地位，是民事争议解决的前提，如果不解决具体行政行为的合法性问题则民事争议也无法解决；最后，当事人在民事诉讼过程中没有直接请求撤销行政机关的行政行为，而是一方以行政行为作为支持其诉讼请求的证据，另一方则往往以该行政行为违法为抗辩理由，因此民事争议的解决不可能回避该行政行为的合法性问题。在处理此类案件时，应当区分两种情况：第一种情况是在民事诉讼过程中，当8事人双方对某一前提性的行政行为的合法性提出质疑，且一方当事人针对该具体行政行为提起了行政诉讼。这种情况下民事审判庭应当裁定
