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1、1基层人民法院涉诉信访难题破解对策【摘要】涉诉信访案件产生的根源是多方面、多层次的，破解这一难题固然要从法院外部环境因素找答案，也非常有必要从科学发展观的视角审视法院管理，探寻原因及对策。基于以上思路，本文作者通过调研，详尽分析了近几年涉诉信访案件呈现的新特点，并着重从法院内部管理找原因，进而提出了基层法院破解涉诉信访难题的“四条对策”。【关键词】涉诉信访；科学管理；对策【正文】涉诉信访工作是人民法院审判执行工作的延伸，是反映审判质量和工作效率的晴雨表，是检测法官司法能力、办案作风的标尺。当前我国社会正处于矛盾高发、易发期，人民法院作为“最后一道防线”，满载着人民群众的要求和期待，这决定了涉诉
2、信访不同于一般信访，要求更高，处理难度更大。作为基层法院，承担着人民法院 80%以上的审判任务，涉诉信访任务最艰巨，难度最大。为破解这一难题，切实维护社会稳定，促进平安建设，笔者在京山法院立案庭及有关法庭进行了专题调研，从基层法院科学管理的角度进行了思考。一、涉诉信访的现状及特点近几年来，在涉诉信访工作压力大、任务重的情况下，笔者所在的法院将信访维稳作为每个院领导班子成员及庭室负责人的第一责任，加强领导，健全制度，畅通涉诉信访渠道，提高涉诉信访工作质量和效率，努力化解矛盾纠纷，在全院初步形成了全员参与、上下协作、内外联动、常抓不懈的信访维稳工作长效机制，使非正常上访逐步得到遏制。2006 年以
3、来，全院共接待来访 424 人次，处理来信 68 件2次，办理转办件 154 件次。其中 2006 年接待来访 158 人次，处理来信 13 件次，办理市中院、县委、县人大及有关部门转办、交办案件 61 件次；2007 年接待来访 115人次，处理来信 25 件次，办理转办、交办案件 53 件次；2008 年接待来访 125 人次，处理来信 27 件次，办理转办、交办案件 37 件次；2009 年一季度接待来访 26 人次，处理来信 3 件，办理转办、交办案件 14 件次。全院共化解重信重访案件 45 件，其中中央交办的 2 件，省市县交办件 43 件，全部做到了案结事了。非正常涉诉上访逐年减
4、少，在北京奥运会等敏感时期确保了无非正常赴省进京上访。分析近几年的涉诉信访工作，涉诉信访案件主要呈现如下特点：（一）涉诉信访的范围和层面扩大。过去涉诉信访问题主要集中在对法院裁判不服的“申诉”、要求对生效裁判的执行，一般发生在案件审结后或执行过程中。如今的涉诉信访则不同，既有对生效裁判不服的，也有在审判过程中要求公正裁判的；既有申请人要求尽快执行的，也有被执行人或案外人对执行提出异议的；既有对实体处理不服的，也有对审判执行程序不满的；既有针对审判执行本身的，也有针对法官作风纪律问题的；既有“求决”的，也有“索赔”的，等等，不一而足，包含了法院审判执行业务的全过程和方方面面。一些上访人以上访为手
5、段向法院施加压力，求得于己有利的结果。很多初访的案件，在审理未果时，当事人就去上访，理由如办案拖拉，地方保护，偏袒一方等。 （二）重访、缠访、越级访比例较大。有的常年上访，一事多访；有的逐级上访，多次到市赴省进京上访，数年上访。 （三）上访诉求愈来愈多，期望值愈来愈高。有的上访案件初访时请求事项单一，请求数额几千元、几万元，上访几年后请求数额增至十几万乃至几十万元，呈现复杂性，处理难度愈来愈大。上访人屈某最初上访时只要求法院将 1 万多元的案款执行到位，在被执行人死亡后，屈某遂向法院提出赔偿要求，赔偿款由 2 万元逐步提高到 30 万元，并且要求政府3认定其几十年前修水库造成的损害为工伤，并给
6、予工伤待遇。 （四）信访当事人对立情绪大。许多信访群众对法院尤其是案件原承办法官存在很大对立情绪，接待稍有不慎，极易使矛盾升级，小则争吵不休，大则继续上访，甚则矛盾激化。 （五）上访方式多样。有的采取集体上访，围堵法院、政府机关大门，有的采取散发上访材料、扯横幅、拦截领导车辆等极端方式上访。二、涉诉信访的原因分析涉诉信访案件的大量涌现，有着深刻的时代背景和社会政治经济方面的原因，其根源是多方面、多层次的，不仅有司法环境及当事人自身因素等外部原因，也有司法体制机制、法院管理等内部原因。上述已化解的 45 件重信重访案件中，对裁判不服或要求公正裁判的 14 件，占 31.1%；要求执行的 22 件
7、，占 48.9%；其他 9 件。其中审判执行质量存在瑕疵的 14 件，占 31.1%。从法院内部管理来看，造成涉诉信访的原因主要有：1、案件质量管理体系不完备、落实不到位。各级法院缺乏统一的、系统的、全面的案件质量管理体系，在案件立、审、执各个环节管理上虽然方法多样，各有特色，但不一定科学有效，加之落实不到位，难免出现纰漏。一是立案审查把关不严，可能导致该立的没立，或不该立的立了。比如房屋拆迁、征地补偿、企业改制等一些法院不宜直接受理的纠纷，不仅涉及群众的基本生活问题，而且政策性也很强，如果政府出面协调处理，能够从根本上解决问题，效果比较好。而如果法院立案审查不严进入诉讼程序，一旦协调不了，将
8、直接造成工作被动，势必引起当事人对法院的不满，从而导致涉诉上访，甚至集体上访。二是审判执行流程管理流于形式，缺乏有效监督。有的不按排期开庭，随意更改开庭时间；有的文书送达不及时；有4的久拖不审、久审不结，随意中止、延期时间，直到当事人上访才予以重视；有的执行不力，案件久拖不执、贻误执行时机和不严格依照程序法执行、被执行人有执行能力而不执行，产生了“法律白条”；有的执行不当，或超标的执行，或裁定中止和终结执行不当，或查封、冻结、拘留、罚款等强制措施使用错误，或错误执行案外人财产；有的保全措施适用不当。三是案件文书审查、质量评查把关不严，致使“问题案件”一路过关。极少数程序上存在瑕疵的案件，裁判结
9、果缺乏证据支撑的案件，法律文书质量不高，在叙述事实、证据论证、说理及校对等方面不认真，不能做到胜败皆明的案件最终得以出笼。2、法官队伍管理不精细、不周全。队伍建设中注重政治建设，把握正确的政治方向；注重业务建设，提高法官的法律素养，却往往容易忽视思想作风建设，忽视法官的司法技能培养，忽视对执法办案细节的检查和监督。一是个别法官司法为民意识不强，忽视国情、超越实际、脱离群众，重判轻调，重结案轻效果，不愿做细致的群众思想工作，致使少数案件质量、效率、社会效果难以统一。二是极个别法官司法技能不高。有的能调解的案件久调不结，最终一判了之，激化了矛盾。有的重实体，轻程序，被当事人抓住程序瑕疵不放。三是极
10、个别法官执法不廉。在办案过程中办关系案、人情案、金钱案，吃拿卡要，加剧了群众对审判工作的不信任。事实证明，不少极端上访案件，起初都是此类案件。当事人在对某个法官做出偏向自己裁判的高度期望落空后，最终将这种期望化成了对某个法官乃至法院的愤怒和仇视，因而不遗余力，反复上访。四是审判行为不规范，审判作风不扎实。有的法官执法办案不愿意遵守法官行为规范搞“规定动作”，而是自以为是，随心所欲，不严格执行程序法，言行举止不端。工作方法简单粗暴，态度冷、硬、横、推。有的庭审中质证、认证不规范，对当事人提供的证据审查不细，随意打断当事人发5言，不听取当事人陈述意见，案件强行调解，违法调解，对当事人申请调查证据不
11、予理睬等，伤害了人民群众的感情，让当事人产生不信任感，甚至是对立情绪，对裁判的正确性产生“合理”怀疑，降低了司法的公信力，一旦败诉，很可能上访。特别是处于弱势或败诉的当事人会将这种缺乏亲和力的作风、形象与审理结果联系到一起，使法官结了案，也便结下怨。从某种意义上说，某些上访案件是个别法官久拖不结“拖”出来的，是被个别法官吃拿卡要“卡”出来的，是被个别法官粗暴的语言“激”出来的，是被个别法官生硬的态度“逼”出来的。3、信访处理机制不完善。一是立案信访部门职能弱化。根据国务院信访条例和信访工作实践，法院受理的信访事项主要包括了对法院工作的建议、批评和意见；对法院工作人员违法、违纪、失职、渎职行为的
12、控告、检举；依法由法院管辖案件的告诉、上诉和申诉；应当由法院受理的其他信访事项。其中司法不公与执行难问题是信访的热点。这些信访案件都涉及到其它审判业务庭的问题，然而只有案件的告诉、申诉的审查立案和上诉工作立案庭有权办理，其他更多的则是法院纪检、监察部门的职责。法院虽然设有信访室，却是立案庭的下设机构，其主要职能是接待来访，处理来信、记录意见、报告领导、上传下达，不具备对信访工作的组织协调、检查督办等权限，上访人因此缺乏信任，认为最终解决问题的办法是找权力在上的机构或领导。二是信访案件处置机制不顺畅。由于立案庭信访室的职能不全，缺乏应有的协调权、监督权和建议权，阻碍了法院内部横向联动机制、群防群
13、控局面的形成，也容易造成处访不及时、不认真、推诿等情况发生。三是信访工作系统性差，缺乏整体观念和系统控制。当前，法院基本沿袭办案责任与信访责任相分离、裁判权与处访权相分离的做法。这种分离使得法院各业务部门缺乏对信访问题的整体性认识，认为信访接待只是信访部门和院领导的事，与己无关，因此6对信访问题采取拖拉、搪塞的态度，有的还拒绝到信访室接待其主办案件所涉的来访当事人。这种分离直接导致了信访工作的两大症结：一方面使原承办人基本游离于审判工作，导致处访人员不能有针对性地对信访焦点问题进行处访；另一方面，使大部分信访人对信访工作产生不信任感，转而寻求领导解决问题，使信访工作人员权责处于虚化状态，造成了
14、信访工作无法及时、能动地开展，造成信访工作的极大被动。四是处置非法上访缺乏力度。由于信访工作无统一的法律来规范，对无理缠访者的处理无法可依。湖北省高院、检察院、公安厅虽有一个意见，但可操作性并不强，仅凭法院难有作为。 三、破解涉诉信访难题的对策涉诉信访固然有深层次的社会、政治、经济、制度等多方面的原因，破解这一难题需要综合治理。当前，广大人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法资源不足、法官司法能力参差不齐的矛盾在短时间内还不可能得到彻底解决，人民群众对司法工作的意见、批评、不理解甚至误解也不可能在短期内完全消除，涉诉信访不可避免。作为基层法院，切实践行科学发展观，加强科学管理，努力提高审判质
15、量和效率，不断满足人民群众对司法工作的新要求、新期待，无疑是预防和减少涉诉信访之上策。1、实行源头治理，审判管理要科学。要开展案件质量全面管理年活动，完善案件质量监管保障体系，在案件导诉、立案、保全、证据交换、庭审、调解、文书制发、宣判、执行、诉讼费收取及案款管理等环节制定详尽的操作规范和监管细则，充分发挥承办法官、合议庭、庭长、分管副院长、审判委员会及案件质效管理办公室的职能，全面管理，严格执行，最大限度做到“定纷止争、案结事了”，从源头上预防7涉诉信访问题的发生。在立案阶段，注重审查控制，做好社会矛盾的分离工作，严格审查不同的诉求，对当事人的起诉或申请，既不能简单的拒之门外，也不能不加区别
16、的来者不拒，一概受理。矛盾纠纷异常复杂，涉及面广，通过人民调解或行政协调处理更适宜的，可通过人民调解或行政协调解决，不能随意扩大审判权，避免司法资源的浪费。在审判阶段，加强对庭审的监控和指导，要求审判人员严格执行程序法，注重审判程序的公开性和公示性。让群众能够看见法律的公正，感受到法律的权威，触摸到法律的正义。切实做到在审查卷宗材料与交换证据时限制上访苗头，庭审过程中稳定上访苗头，调解活动中消除上访苗头，裁判结果送达时排查上访苗头。在执行阶段，规范执行行为，一定要注意申请执行人的诉求，注意被执行人的情绪，注意执行和解的方式，注意强制执行的力度。在审判管理上，要特别注重加强科技投入，提高科技含量。进一步抓好法院信息化建设，发挥局域网和计算机信息网络系统在审判管理中的优势，充分利用数据库、网络、多媒体等技术，借助庭审记录、证据展示、电子显示、庭审监控、现场录像、羁押职守、安全检查、数字通信、数据存储与交换等设备，实现人民法院由传统的办公、审判方式向现代化的“高速数字”方式的转变。通过计算机信息管理系统，对审判流程实行节点控制，努力构建“无缝隙”管理体系，使审判、执行等法院每一
