和谐社会与立法

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1、1和谐社会与立法摘要：立法在和谐社会的构建中具有举足轻重的作用。和谐社会需要民主的、公正的、保障人权的和能够有效的“定分止争”的立法。我国应当加强人民代表的代表性，改革选举制度，强化立法的公众参与。立法应当平等地保障人权，将宪法权利具体化，严格控制权力尤其是行政权力。立法应当公正地平衡公共利益与个人利益、强者利益与弱者的利益，确立比例原则，关注弱势群体的权利，注重人与自然的和谐和代际公平。立法还应当建立畅通的、公正的、和平的、有效的纠纷解决机制。关键词：和谐社会；立法；民主；公正；人权；纠纷解决机制和谐社会由于政府的提倡，近来成为一个热门的话题。但是和谐社会不应当理解为一个政治口号，因为它是古

2、今中外无数人的理想。和谐社会可以有很多阐释，但是其核心应当是人与人、人与自然关系的和谐。比起“以阶级斗争为纲”的社会，片面追求稳定的社会，和谐社会是更加符合民意、更加具有现实针对性、更加值得我们追求的目标。然而，和谐社会并非一蹴而就，而是需要一代又一代的人为之奋斗。和谐社会的建设又需要我们脚踏实地去努力。法治社会是建设和谐社会的必然路径，没有法治的社会必然是治乱循环的人治社会，不可能实现持续协调的发展。虽然无论和谐社会还是法治社会的构建都需要众多的条件，但是立法的作用无疑举足轻重，因为“良法”是法治的前提，也是建设和谐社会的必要条件。本文试就和谐社会需要什么样的立法问题发表一点浅见。2一、和谐

3、社会需要民主的立法和谐社会需要一个良好的利益协调机制，而只有真正代表民意的立法才能才有可能真正地协调各种相互冲突的利益，才能获得民众的真正服从和信仰。相对于行政和司法来说，立法的民主性尤为重要，它是立法获得合法性和正当性的前提。虽然不排除专制的立法也会出现个别的“良法”，但总体来说， “众人之治优于一人之治”。最理想的民主立法形式应当是全民直接立法，也就是直接民主制或者公民直接创制法律，但是由于条件和费用的限制，这种立法不可能经常使用，尤其是在人口众多、幅员辽阔的大国，这种立法方式有更多的不便。于是代议民主制便成为人们的一种次优的选择。人民代表大会制度是我国的根本制度，我国民主立法的机构是人民

4、代表大会。人民代表大会从制度层面符合民主立法的基本要求。但是，我国的人民代表大会制度还需要完善，民意代表性还需要加强，目前的代表选举制度、选举程序与构建和谐社会的要求还有很大差距，如候选人的产生程序、直接选举的比例、选举权的平等性、选举程序的公开性等都存在不足，另外，人民代表的作用也没有得到充分的发挥，人代会的会期、人民代表的兼职制等等都需要改革。在现实生活中经常发生“代表忘了选区，选民忘了代表”的现象，很多人民代表把做人民代表作为一个荣誉，缺乏必要的责任感和权限，不能真正代表选民的利益。据中国青年报报道，深圳市民李红光自费在媒体上公开刊登广告，希望即将参加深圳市“”的人大代表和政协委员能够听

5、取她从群众中收集来的 12 条建议，希望得到代表、委员的关注。然而这种公民热忱却没有得到应有的热情响应：给两位连任的人大代表发去的邮件一直没有回音，发给市人大和市政协公开信箱的建议目录也是石沉大海。3由于一直没有得到代表、委员回应，李红光一度感到失望。2005 年 5 月 25 日下午，深圳市委市政府派人接下全部建议，李红光在失望中看到了希望。1这个事例颇有讽刺意味，但绝非个别现象，它折射出我国人大代表中的普遍问题：严重失职和缺位。然而，它又并非人大代表素质水平低所能完全解释，而说明了我国人大代表制度改革的迫切性。人大代表候选人的提名应当真正交给公民或者公民团体，应当让更多的人自愿参加竞选，人

6、民代表应当来自人民，而不应当有政府组织提名；应当加强选举的竞争性，扩大直接选举的范围。城乡选民的选举权应当平等，废除目前农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的四倍的规定。人大代表应当实行专职制，代表应当有充足的活动经费。改革常务委员会制度，不能让少数代表来代表全部的人大代表来进行立法。全国人大和地方人大应当成为一个经常性的会议机关，定期开会，而不是像目前这样一年只开一次会。只有这样，人民代表才能真正发挥其应有作用，才能真正具有民意代表性。也只有这样，民意的表达才能畅通，立法机关的立法才能更好地代表人民的意志，各个阶层的利益才能在立法会议上进行博弈和协商，从而在立法上体现出来。

7、也只有这样，才能制定出和谐社会所需要的“良法”，人民所迫切需要的立法才不至于长期缺位，立法懈怠才可能得到解决。除了健全代议民主制之外，现代民主的另一个途径就是公众参与。因为除了每隔几年的选举还不能完全保障公民的民主权利，因为选民只有在选举的时候才能控制代表，一旦选举结束，选民再也没有多少控制代表的手段。某位西方学者说过，人民只有在选举的时候主人，一旦选举结束，便又沦为奴隶。这话虽然有些夸张，但并非没有道理。因此，为了弥补代议民主制的不足，公众参与便越来越受到重视。这就给立法机关提出了立法公开、立法过程公众参与的要求。立法公开需要立法4的每一阶段、每一步骤的公开，包括立法规划、立法草案、立法信息

8、资料的公开、立法过程的公开以及立法结果的公开。公众参与的目的是立法的过程向公众开放，使公众通过多种形式包括座谈会、论证会、听证会、立法建议、公开征求意见等参与立法，更加直接的吸收公众的意见。立法机关对各种意见应当分类整理，认真审查，积极吸取合理意见，真正在立法中体现公众的意见和建议，而不能走过场、走形式。如果说公众参与对立法机关的立法具有弥补作用的话，对行政立法的民主化则具有基础性的作用，因为行政机关并非民意代表机关，行政机关的主要特点在于执行性，它的重要任务在于执行立法机关所制定的法律。可是由于现代社会形势的发展，行政立法已经是各国的一种普遍现象。在现实生活中行政立法无论从数量上还是实际作用

9、上都远远超过议会的法律。这种现象虽然有其客观原因，然而，行政立法毕竟缺乏民主合法性并且更加容易对公民的权利和自由造成侵害，因此，必须重视对行政立法的监督和控制，同时加强行政立法过程中的公众参与，使行政立法获得正当性的基础，通过公众参与使行政立法体现民众的意志。目前我国行政立法中公众参与严重不足，行政机关在行政立法中过多地考虑政府的目标的实现，甚至利用行政立法“以法争利”，从而侵犯公民的合法权利。大量的影响社会和谐的案件像强制拆迁等等加剧了政府与公民之间的冲突，其原因在于有些政府行为严重侵犯了公民的财产权、人身权，违背了民本原则，而这类政府行为的依据往往就是行政立法。建设和谐社会，必须杜绝此类行

10、政立法，而加强公众参与，是防止行政立法为“恶”、促使行政立法扬“善”的一种重要程序机制。二、和谐社会需要保障人权的立法5和谐社会是人的自由得到充分发展的社会，是每个人的权利都得到保障的社会。只有人人都各得其所，人权得到保障，和谐社会才有可能。现代的和谐社会与古代的和谐社会不同，古代的和谐社会强调一种上下尊卑有序的和谐，而现代的和谐社会虽然也追求一种秩序，但是这种秩序必须建立在平等的基础上，是每个人的人权都能得到平等的保障的社会，也就是说现代的自由应当是一种平等的自由，现代的人权应当是每个人都享有的权利，即作为人所享有的权利。在我国古代的思想家中，不乏对和谐社会的理想追求，如孔子虽然把“天下太平

11、”的“大同”社会作为理想，主张施“仁政”，提倡“仁者爱人”，但是他又认为“君子”“小人”有别，担心“贵贱无序，何以为国”，提倡“君君、臣臣、父父、子子”。古希腊的柏拉图认为神用不同的金属制造出不同的人，统治者、武士及农夫和手艺人分别是用金子、银子和铜铁造成的，奴隶则破烂铁都不如。这三个等级各守其美德，各尽其本性，各按其本分行事，便算得到了自然的和谐，即实现了正义的理想。2可见对古代思想家所说的和谐社会必须进行“扬弃”。他们所说的和谐社会已经不符合现代的要求。现代的和谐社会应当是人权得到平等保障的社会，不论是总统国王，还是贩夫走卒，无论是守法公民，还是违法罪犯，他们的人权都应当受到保障，即使是罪

12、大恶极的罪犯，其人格尊严也应当受到尊重。只有这样才堪称和谐社会。“宪法是一张写满权利的纸”，宪法是权利的保障书。在一国的法律体系中，一般首先是宪法对人权通过公民基本权利的形式加以确认。然而，公民的基本权利需要整个法律体系的立体保障才有可能从纸上的权利变成现实的权利。虽然我国宪法序言规定：“全国各族人民，一切国家机关和武装力量、各政党和个社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。 ”但是，在理论上宪法关于公民基本权利的规定是否具有直接效力还6存在争论，在实践上我国宪法保障制度还不健全，违宪审查机制还不得力。也就是说，当宪法基本权利受到行政机

13、关或者其他机关侵犯的时候，还缺乏有效的直接保障机制。即使在违宪审查制度健全的情况下，也仍然需要法律对基本权利的具体化才能使宪法权利得到更加切实的保障。因此，制定有关公民基本权利的具体的法律是立法机关的一项重要任务，也是立法机关不容推卸的责任。据有的学者统计，我国宪法列举的18 项基本权利中，其中只有 9 项基本权利得到普通法律的具体保障规定。3为了加强对公民基本权利的保障，立法机关应当加快公民基本权利具体化的步伐，尽快全面制定关于公民基本权利的具体法律。当然，我们同时应当防止另一种倾向，即名义上是制定保障公民权利的法律，而实际上却成为限制公民权利的法律。这种做法与保障公民权利的要求背道而驰，应

14、当杜绝。保障人权的另一个方面是控制国家权力，因为国家权力是一种带有强制力的权力，与公民权利相比，国家权力是一种庞然大物，是“利维坦（Levvathan）”，如果不加以严格控制，很容易侵犯公民权利。在三权之中尤其是行政权特别需要控制，因为与立法机关相比，它具有直接行动的权力，并且现代国家已经由“议会国”演变成“行政国”，行政权成为最强大的权力。与司法权相比它具有主动性，可以不经行政相对人的申请可以主动作出行政行为，而司法权则具有被动性，即“不告不理”，很多公民一生都不与法院打交道，却不得不经常处于行政机关的管理之下。目前我国对行政权的控制相当薄弱，因此，必须加强对行政权的控制，利用规则控制、程序

15、控制、立法监督、司法监督、社会监督等多种手段，防止行政权侵权危险，发挥行政权的“保权”7功能。应当严格执行依法行政原则，尽快制定行政程序法典，建立有效的违宪审查制度，完善对行政权的综合控制体系。正确对待人民代表大会制度，建立对立法的合宪性审查机制。建立保障司法公正的有效机制，在加强司法独立的同时，构建防止司法腐败的制度。权力与权利的激烈冲突是和谐社会的一大障碍，而事实证明，这些冲突大多是由权力侵犯权利所引发，因此，如何建立既能让权力有效又能使权力有限的制度文明是建设和谐社会必须解决的一个大课题。人权不仅是国内法的问题，而且是一个国际法问题，是涉及到国际法与国际法的复杂关系的问题。人权保障是国际

16、法的重要内容， 世界人权宣言以及一系列国家人权公约构成了系统的国际人权法。我国已经签署或加入了很多人权保护的国际公约，其中包括经济、社会、文化权利国际公约和公民权利和政治权利国际公约。但是关于国际法和条约在国内的效力我国宪法并没有明文的规定。1986 年的民法通则第 142 条规定： “中华人民共和国缔结或参加的条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但是中华人民共和国声明保留的条款除外。 ”商标法、 专利法以及行政诉讼法、 民事诉讼法都有类似的规定，但是在司法实践中却还没有直接引用国际条约判决的案例。这说明我国缔结或参加的国际条约在国内的效力问题并没有真正解决。因此，在宪法未对国际法和条约的国内效力作出明确规定之前，要想让有关国际人权公约真正在国内得以实施，还需要立法机关制定相应的法律。三、和谐社会需要公正的立法和谐社会是一个庞大的系统工程，它包括经济和谐、区域和谐、经济与社会的和谐、人与自然的和谐等多方面的内容。和谐社会实际上是一个利益和谐的社会，即地8区之间的利益、强弱群体之间的利益、各个阶层之间的利益、