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1、1海上反恐与国际海运安全制度的新发展 摘 要：美国“911 事件”之后，国际社会开始对海上反恐怖主义活动进行立法，从而形成了海运安全制度的重要组成部分，综观美国的海上反恐立法及国际海事组织、世界海关组织和国际劳工组织等制定的国际公约，港口安全、船舶安全和集装箱安全是他们共同关注的焦点。因此，在海上反恐立法实践基础上形成的港口安全制度、船舶安全制度和集装箱安全制度表明了国际海运安全制度的新的发展态势。关键词：海上反恐 海运安全制度 港口 船舶 集装箱海运安全制度的建立旨在促进海上安全和环境保护。传统海运安全主要关注的领域是：海难和油污。但美国“911 事件”之后，国际社会把海运安全治理的范围扩大
2、到了海上反恐领域，随着各国海上反恐机制的建立和各类海上反恐国际条约的出台，国际海运安全制度得到了进一步发展。综观各国海运反恐立法和海运反恐国际条约，港口安全制度、船舶安全制度和集装箱安全制度标志着国际海运安全制度新的发展趋势。一、港口安全制度港口作为航运物流的中心，是物流的重要环节，恐怖分子一旦袭击成功，造成的经济损失将无可估量。以美国为例，其拥有众多世界级的大吞吐量海港，据统计，每年有 7500 多艘商船停靠美国海港码头大约 5 万多次，装卸船运集装箱达 600 多万个，这些海事商业活动每年为美国带来 7400 亿美元的国民生产总值（GDP），而且按照目前的发展速度，在未来的 20 年内，这
3、些数字还将增长 4 倍以上。同时，2根据在英国发现的“基地”组织指导手册，恐怖组织可以在海港码头招收大批恐怖分子，他们完全能够轻松地通过其他国家，以普通货物的方式运送爆炸物、化学武器乃至核武器等进入美国。种种迹象表明，港口城市将很有可能成为恐怖分子进行袭击的突破口。早在“911 事件”发生后，美国海岸警卫队指挥官、安全部门负责人斯蒂芬弗林就提议：“政府应该像关闭机场那样同时关闭各大港口！”安全专家们也认为根据当时的安全保护措施，美国尚不具备预防港口恐怖袭击的能力。有鉴于此，美国在“911 事件”发生后不久，即 2001 年 12 月通过就了2001 年港口和海上安全法（the Port and
4、 Maritime Security Act 2001），在 2002 年6 月通过了2002 年海上运输反恐法（Maritime Transportation Anti-terrorism Act of 2002）。这两部法律不仅规定了美国海上反恐制度的框架和原则，而且也构成了美国港口安全制度的核心和基础。其中关于港口安全的内容主要包括：要求美国海岸警卫队对美国港口进行弱点评估；要求海岸警卫队评估那些船舶驶往美国或对美国形成恐怖危险的外国港口所实施的反恐安全措施的有效性；要求那些从外国港口到达美国的商业船舶经营人提供旅客和船员证明，其中包括每个旅客和船员的出生日期、国籍、护照和签证号码、及原
5、籍；修改了港口航道安全法的规定，要求所有进入美国 12 海里领海的船舶在进入该领域前 96 小时通知海岸警卫队，扩大了海岸警卫队的管辖权；允许派遣海岸警卫人员在某些设施和船舶上进行侦察并对恐怖活动予以回击。由于美国的特殊地位，其港口安全制度的建立也推动了国际港口安全制度的发展。“911 事件”后，在美国的倡导和推动下，国际海事组织迅速做出了反应，以前所未3有的速度通过了 1974 年海上人命安全公约（International Convention for the Safety of Life at Sea 1974，简称 SOLAS）修正案，该修正案增加了第-2 章“加强海上保安的特别措施”
6、，同时为了与 SOLAS 公约的附则修正案第-2 章相配套，国际海事组织制定了国际船舶和港口设施保安规则（International Ship and Port Facility Security Code ,简称 ISPS），ISPS 规则包括 A、B 两个部分，其中 A 部分是强制性的要求，B 部分是对 A 部分要求的实施提供指导，两者相互对应。ISPS 规则对港口安全进行了规定，其主要内容是对港口设施提出了保安要求，即对于港口设施，需要采取的保安措施包括人员进入船舶或港口设施、船上或港口设施内的限制区域，货物装卸、船舶物料交付、非随身携带行李的装卸，以及监控船舶和港口设施的保安。1二、船
7、舶安全制度从目前海上恐怖事件的发生情况看，船舶是海上恐怖主义分子攻击的主要对象，国际海事组织的报告显示，2000 年全球海盗（不排除海上恐怖分子）袭击船只事件共 469 起， 2003 年全年发生 445 起。另一方面，船舶本身也可能成为海上恐怖分子制造灾难的工具。因此，如何确保船舶安全成了海上反恐立法的核心内容之一。为了提高船舶自身的安全，美国2002 年海上运输反恐法对船舶安全提出了新要求，其内容包括：要求船舶和设施的反恐计划提请海岸警卫队批准，在批准前，海岸警卫队也可以要求每个船舶和设施的经营人实施临时安全措施；要求海岸警卫队评估那些船舶驶往美国或对美国形成恐怖危险的外国港口所实施的反恐
8、安全措施的有效性；要求船舶必须安装自动识别系统等。与此同时，2003 年 7 月 1 日生效的 SOLAS 公约第章修正案对国际航行的船舶4提出了配备 AIS 的要求。SOLAS 公约第-1 章是提出了关于“船舶识别号”和“携带连续概要记录（CSR）”的新规则。ISPS 规则关于船舶的规定主要有三方面的内容：第一，对缔约国政府的要求。其中包括：应设定适用的保安级别和批准船舶保安计划及其后的修改；审核船舶是否符合 SOLAS 第 XI-2 章和 ISPS 规则的有关规定，并向船舶签发国际船舶保安证书；为船舶规定保安等级并向船舶通报有关保安信息；规定船舶何时应要求签署保安声明。第二，对船舶本身的要
9、求。其内容主要包括：船舶保安员、船舶保安计划、公司保安员、确定的船上设备设施情况。同时还要求船舶：对保安措施要有监测和控制途径；检测人员和货物的动态；确保有备用的安全通讯设施和途径；携带船舶安全保证书。 另外，在 2005 年 6 月份召开的国际劳工大会上，国际劳工组织（International Labour Organization 简称 ILO）通过了第 185 号公约，即2003 年海员身份证件公约（Convention on Seafarers Identity Documents），该公约内容包括海员身份认证制度，制定了全球统一的证件格式和具体技术参数；防伪技术的新成果将应用到海员
10、身份证件中，使海员身份证件的防伪措施能够随着技术的进步而得以改进；引入了海员指纹的生物测定信息，由于使用生物测定技术在海运界是个新事物，大会决议敦促国际劳工局长采取措施，与其他组织特别是国际民航组织（ICAO）合作，制定可操作的生物测定国际标准。2应该说，新的海员身份证件通过现代技术手段和国际合作，核实在港口、机场和船舶上的海员的身份，将为国际反恐保安做出积极贡献。三、集装箱安全制度集装箱运输是一种先进的现代化的运输方式，与传统的件杂货散运方式相比，它5具有运输效率高、经济效益好和服务质量优的特点。正因如此，集装箱运输在世界范围内得到了飞速发展，已成为世界各国保证国际贸易的最优运输方式。与此同
11、时，集装箱运输本身又具有大型化，多样化及隐蔽性等特点，也为恐怖分子运送大规模杀伤性武器提供了便利。所以在海运反恐的国际立法中，针对集装箱的规定和规则也成了海运安全制度的主要内容。“911 事件”后，美国海关制定的海运反恐措施主要有 C-TPAT（Customs Trade Partnership Against Terrorism）计划、CSI（Container Security Initiative）计划和“24 小时规则”，这些措施和规则的实施是为了提高整个供应链的透明度和安全度，其中包括集装箱安全问题。凡是参加 C-TPAT 计划和 CSI 计划的，可以在美国进口港获得通关的便利。 “
12、24 小时规则”强化了 CSI 的措施，即要求在外国港口装载美国进口集装箱 24 小时前向美国海关报送进口货物舱单资料。美国海关制定的海运反恐政策不仅对国际海运安全，而且对国际贸易和国际海上运输都产生了十分重要的影响。在国际层面，世界海关组织（World Customs Organization, 简称 WCO）在 2005 年年会上通过了关于制定“全球贸易安全与便利标准框架”的决议，WCO 大多数成员都签署了实施意向书。该“框架”确定了一些原则和标准，作为 WCO 成员必须实现的最低标准。其宗旨是制定全球范围供应链安全与便利的标准，促进稳定性和预见性；形成对所有运输方式适用的一体化供应链管理
13、；增强海关应对 21 世纪挑战和机遇的作用、职能和能力；加强成员海关之间合作，提高甄别高风险货物的能力；坚强海关与商界的合作以及通过保护国际贸易供应链安全促进货物畅通无阻的流动。 全球贸易安全与便利标准框架的内容主要包括：要求提前递交进出口及转运货物的电子信息，采用一致的风险管理手段，应进口国的合理要求，出口国6海关对出口的高风险集装箱和货物进行查验以及要求海关要向满足该标准的供应商提供相应的便利。基于上述要求， “框架”提出了海关与海关之间的合作安排和海关与商界之间的伙伴关系。世界海事组织的全球贸易安全与便利标准框架为全球供应链安全管理提供了统一标准，它要求其成员国和地区的海关致力于多边而不
14、是双边的反恐统一行动，这可以从根本上铲除恐怖分子对供应链管理的威胁。四、小结在美国的推动下，各国的国内海运反恐立法和海运反恐国际条约迅速出台，构成了国际海运安全制度的重要组成部分，虽然我国的海上反恐立法还处于起步阶段，但这些法律的制定和实施对我国海运安全制度亦产生了深远影响。作为国际海事组织的 A 类理事国，我国已加入了1974 年国际海上人命安全公约及 2002 年修正案、2004 年国际船舶和港口设施保安规则，基于条约义务，我国于 2003 年制定了港口设施保安规则和中华人民共和国海关对用于装载海关监管货物的集装箱和集装箱式货车车厢的监管办法，2004 年又制定了船舶保安规则。目前，这些规则是我国海运安全制度的重要内容，相信随着海上反恐实践的深入展开，相关的国内立法和国际条约将越来越健全，我国的海上反恐立法也将得到进一步的发展和完善。参考文献1 魏海军，刘静，尹峰 浅谈国际船舶和港口设施保安规则 世界海运2002 年第 2 期第 14 页72 中华人民共和国海事局 国际劳工组织通过新的海员身份证件公约3 WCO 全球贸易安全与便利标准框架内容http:/
