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1、1国际公法对 WTO 的作用一、引言：法律作为一种方法及本文目的WTO（世界贸易组织）从字面上看，是指一个关于贸易的国际组织。但本文所述 WTO 的含义更为宽泛，它不仅是指一个贸易组织，根据语境，还意味着一个调整各国、各地区之间贸易关系的体制，一个世界贸易体制。2研究 WTO 可以有不同的角度或方法，例如政策的角度、经济的方法。WTO 肯定是一个贸易政策问题，而且是国际社会共同贸易政策问题。这个政策的目的，就是通过全球范围内的贸易自由化或市场开放，使国际社会的普遍成员受益。为什么贸易自由化会达到这样的目的？这又是经济学问题。古典经济学关于国际贸易分工的学说表明，跨国贸易自由化可以促进生产力的效
2、率和价值的普遍提高，从而实现各国经济利益的最大化。WTO 正是这种理论的实际应用。3然而，政策和法律是不可分的。法律需要政策的内涵，并为政策的目的服务。政策需要以法律形式体现，合法性不仅是政策的基础，而且为政策建立了稳定的预期。经济也不能脱离法律。经济学原理需要形成制度或规范，通过保护和约束社会成员取得实际效用。4因此，对 WTO 来说，无论其政策内涵或经济学原理如何，也无论从哪个角度研究，法律都是重要因素。WTO 作为一个世界贸易体制，归根结底是要起作用的。它如何起作用？这是一个法律问题。研究 WTO，法律不可或缺，法律同样可以作为一种方法。2本文从法律上研究 WTO.笔者想要说明的是国际公
3、法对于 WTO 的作用或影响，或者说，是 WTO 对国际公法的依赖关系。国际公法对 WTO 的作用可能反映在许多方面，本文将择要讨论，旨在说明问题。二、WTO 是国际公共秩序的一部分WTO 作为一个世界贸易体制，是国际公共秩序的一个组成部分。国际公共秩序的主体主要是国家，它要解决的是以国家为基本单位的国际社会共同关心的问题，例如和平与安全问题、海洋权益问题、空间制度问题、金融管制问题。这些问题都具有跨越国界的性质。WTO 主要涉及国际间自由贸易问题，它通过关税减让等各种市场开放措施，达到自由贸易的目的。WTO 从起源到今天，始终是一个以国家为主的国际体制。5这一点是法律上讨论 WTO 首先要明
4、确的。建立世界贸易体制的设想，早在 1944 年布雷顿森林会议上就已经提出。一些国家主要是美国和英国，根据自己互惠贸易的经验以及对贸易保护主义危害的认识，主张建立国际贸易组织（International Trade Organization，简称 ITO）。建立世界贸易体制实际上是重建战后国际（公共）秩序的部分。战后国际秩序还有两个重要部分，即国际政治体制和国际金融体制。这个秩序的发起者是协约国，美国扮演了重要角色。国际政治体制通过一系列会议，特别是与布雷顿会议大致同期的敦巴顿橡树园会议得以确立，最后体现为 1945 年成立的联合国组织。布雷顿森林会议虽然提出世界贸易体制设想，但它是各国财政部
5、长的会议，解决的是国际金融体制的问题。会议成立了国际货币基金组织和世界银行，国际金融体制由此建立。1945 年，美国以及刚刚成立的联合国，继续推动国际贸易组织的筹备工作。美3国邀请一些国家谈判缔结项关税减让的多边协定。联合国也呼吁召开国际贸易组织的制宪会议。从 1946 年到 1948 年，各国政府在伦敦、纽约、日内瓦和哈瓦那分别举行了四次会议，完成了国际贸易组织宪章的起草工作。1947 年的日内瓦会议，还就关税减让的多边协定进行了谈判，并且起草了关于关税义务的一般条款。这两部分构成了所谓的关贸总协定（GATT1947）。然而，由于某些国家国内法的原因，ITO 没有成立，GATT 缔约方遂通过
6、签订一个临时适用议定书，使 GATT 发生了“临时”适用的效力。GATT 因此成为事实上的世界贸易体制。在 GATT 存在期间，其缔约方从最初的 23 个增加到 128个（1994 年），除香港等个别地区外，均为国家。GATT 缔约方主要是各国政府，经历了东京、乌拉圭等回合的谈判，在服务贸易和与贸易有关的知识产权领域达成协议，发起并于 1995 年成立了 WTO.中国于 2001 年 12 月加入了这个组织。WTO 现有成员 140 多个，绝大多数都是国家，此外还包括欧共体、台湾、香港和澳门等几个非国家实体。WTO 之所以接纳这些非国家实体，是其宗旨所决定的。WTO 是个贸易体制，主要考虑由关
7、税分割的不同市场的准入或贸易自由流动问题。由于欧共体国家关税统一而形成了单一市场，欧共体本身与世界其他国家和地区之间，也存在着贸易自由化问题，它成为 WTO 成员也就顺理成章。台湾、香港和澳门的情况类似，它们不仅是单独的关税区域，尤其台湾和香港，还是世界范围内的重要贸易方，实现全球贸易的自由流动，需要考虑它们的存在。正因为如此，它们才为 WTO 所接纳。它们在 WTO 中的地位也非常清楚，这就是“单独关税领土”。WTO 接纳这些非国家实体，并不从根本上损害 WTO 体制的性质。4WTO 的历史发展表明，它是以国家为主的国际体制，国家是最重要的参与者。WTO 作为一个贸易体制，是国际公共秩序的组
8、成部分。在这方面，它和国际公共秩序的其他组成部分，例如国际金融体制甚至国际和平与安全体制，只有内容的不同，并无本质的差异。三、条约是 WTO 建立和效力的依据WTO 作为国际公共秩序的一部分，与其他国际体制一样，离不开国际公法，离不开国际公法的作用。国际体制的参加者主要是国家，国际体制内发生的关系主要是国家之间的关系。这种关系正是国际公法调整的对象，国际公法主要就是调整国家之间关系的法律。国际公法的性质，决定了它对于各个国际体制的作用。这种作用首先并且最明显的，表现在对于国际体制的建立和效力方面。国际体制无论体现为组织，还是体现为文件或协议，都依赖于国际公法意义上的条约。建立国际组织需要制订组
9、织约章，组织约章从公法上讲就是条约，就是多边条约。而不建立组织的国际体制，更是条约问题，参加体制的各方需要用而且只能用其订立的书面协议来确定相互关系，这种书面协议就是条约。更重要的是，任何国际体制的建立，都是为了解决国际社会共同关心的问题。换言之，国际体制要在国际社会的现实中发挥一定的作用，如何发挥作用？就需要依靠国际公法包括条约的约束力。国际公法之所以是调整国家之间关系的法律，是因为它对国家有约束的效力。这种效力来自于国家的承认：国家承认国际公法具有约束的效力，愿意接受国际公法的约束。国家的这种承认早已成为国际公法上的，一项确定原则，即“约定必须遵守”（pacta sunt servanda
10、）。国家参加条约就必须遵守条约的规定，5履行条约规定的义务。国际体制通过国际公法的约束效力而发挥实际作用。WTO 的历史发展，与条约的作用密不可分。如前所述，1944 年到 1948 年，国际社会曾经讨论建立 ITO，后以 GATT 代之，并在 GATT 基础上发展了 WTO.那么为什么 ITO 未能建立？为什么 GATT 能够成功？为什么 GATT 能够发展成为WTO？仔细分析，都是条约问题。ITO 是一个国际组织，它需要通过条约建立。而条约的缔结又需要经过一定的程序，主要是签署或批准。6只有经过这样的程序，条约才能生效并对当事方产生约束的效力。签署是国家行政机关主要是对外关系机关的事情。谈
11、判代表达成协议，由有权的行政当局代表国家对协议的内容表示同意，这就是签署。批准则是国家立法机关的事情，是立法机关对协议内容表示的同意。批准程序是现代国家体制在国际公法上的反映。由于条约涉及到在国内法上的地位，包括作为国内法在本国的实施，为了保证条约获得本国法的地位并在国内贯彻落实，立法机关对条约的批准成为必需。立法机关的批准还意味着国内社会广泛参与国际法的制订，或者说对行政权力的制约，因为立法机关通常是普选产生的。笼统地讲，重要的条约特别是一般性多边条约（包括建立国际组织的条约）都需要批准。条约是否需要批准由缔约国决定，缔约国可以在条约文本中规定本条约是否需要批准。国内法也可以对本国需要批准的
12、条约做出规定。签署和批准在国际公法上是有意义的。如果条约无需批准，签署就意味着国家对承受条约约束而表示的同意。如果条约需要批准，则批准才具有此等意义，在这种情况下，签署仅仅代表国家行政机关对条约文本的认可。ITO 宪章因涉及参加国际组织，在参与起草的一些国家国内法看来需要经过6批准。然而，由于当时国内政治气候的原因，美国国会拒绝批准。美国国会的这一态度，导致了 ITO 的流产，因为缺少了美国这样一个贸易大国的参加，该组织是没有实质意义的。7条约的批准程序阻碍了 ITO 的建立。GATT 之所以能够替代 ITO 而发挥作用，则是条约签署的效果。1947 年日内瓦会议上起草的 GATT，从美国国内
13、法来看，只要是作为关税减让及限制阻碍贸易措施的协议，而不涉及成立国际组织，是无需国会批准的。美国行政当局及其他一些国家的政府，出于对国际贸易秩序特别是各自利益的考虑，强烈希望 GATT尽快实施。于是，它们制订并签署了临时适用议定书，使其成为迅速生效的条约。8更重要的是，它们借该议定书适用 GATT 内容，扩展了条约的效力范围。理论上讲，有关缔约方直接签署 GATT 并使其生效并非不可行，但至少有两个法律的原因促使它们采用临时议定书的方法。主要原因在于美国国内法。美国行政当局签订关税减让协议乃是根据国会法律的授权，而当时的授权是临时性的，即有关协议对美国的约束不能超过一定期限，美国行政当局只能签
14、订一定期限的协议。另一个原因是，删除了成立国际组织条款的 GATT，在其他一些缔约方的国内法上仍可能需要批准，签署临时议定书可以避免拖延 GATT 开始适用的时间。9为了绕过国内批准程序，有关缔约方在临时适用书中还做了一个特殊规定，这就是“祖父权”条款。按照该议定书的规定，GATT 的第一部分最惠国待遇和关税减让义务，以及第三部分程序条款，是该议定书当事方即 GATT 缔约方必须履行的。而第二部分构成了一种例外。该部分规定的一些重要义务，例如关税手续、配额、补贴、反倾销以及国民待遇等，不是缔约方必须履行的义务，缔约方享有所7谓的祖父权，即它们有权继续适用在其成为 GATT 缔约方时已经存在的国
15、内立法，即使此等立法与第二部分义务相冲突。 “祖父权”条款解决了大多数 GATT 缔约方行政当局同意适用 GATI而产生的国内宪法问题，使它们得以直接签署临时适用议定书。10GATT 通过临时适用议定书对其缔约方发生了约束效力。这种“临时”的条约效力不断地续展，一直到 1995 年 WTO 正式成立。GATT 的事实存在和成功运行，与条约的作用是分不开的。WTO 的正式建立依赖于 1994 年马拉喀什协议，它被称为“WTO 宪章”。WTO宪章被视为新条约而不是旧条约或 GATT 的修改。11这意味着 WTO 是 1995 年正式成立的国际组织，接受该宪章及有关协议的 GATT1947 缔约方以
16、及欧共体都是 WTO 的创始成员方。12为什么该宪章被作为新条约对待？因为作为旧条约需要修改 GATT，这不仅仅是增加有关设立国际组织条款的问题，还意味着要经过 GATT 复杂的修改程序以及加入程序。13而这些已经没有必要了。重要的是，GATT 缔约方已就建立一个贸易组织及全面适用 GATT 等问题，包括废除 GATT中的“祖父权”条款，达成了一揽子协议，新条约能够使这些成果迅速生效，新条约成为选择。新条约不仅能够反映新的协议成果，又能够保持历史的延续性。WTO 宪章通过附件的形式，与 WTO 成立之前的各轮贸易谈判成果，特别是1994 年修订的 GATT 连接在一起。14这些附件本身就是独立的条约，它们在WTO 宪章的“伞”下又连成一体，构成了 WTO 条约体系。这样，尽管 WTO 宪章只8有区区 16 个条款，并且基本是建立国际组织的规定，但它通过条约之间的连接，继承并发展了 1947 年 GATT 以来一直运行的世界贸易体制。由此可见，世界贸易体制之所以能够建立和运行，条约是法律上的决定因素。
