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1、1高新技术产业开发区过渡型立法研究内容提要法律是高新技术开发区发展的重要的制度性规范，开发区在其发展的不同阶段和不同的时代背景下对法律制度有不同的需求，本文就是以过渡阶段高技术产业开发区的法律供给为研究对象，旨在探讨进行我国高技术产业开发区过渡型立法研究的必要性、特征及其内容，并以武汉东湖新技术开发区为例进行范式研究。关键词高新技术产业开发区,过渡型立法,东湖新技术开发区高新技术产业开发区（国外又称作技术城、科学园或高科技工业园）是由高技术、高技术产业、企业组织和管理、开发区的管理模式和体制、区域环境、法律和政策供给等诸多要素组成的一个区域系统。在一个国家经济增长的不同时期，高技术产业对于新兴
2、技术群的系统开发和综合应用以及与之相适应的制度创新有着不同的需求。法律作为市场经济条件下最有效的制度性规范，它同政府、金融等一同成为影响创新的重要变量，对创新效率、系统整合有着不可或缺的作用。本文就是以过渡阶段高技术产业开发区的法律供给为研究对象，旨在探讨我国转型期高技术产业开发区立法的特征、规范的对象、内容，并以武汉东湖新技术开发区为例进行范式研究。一、高新技术产业开发区过渡型立法的概念及其特征（一）过渡型立法的概念高新技术产业开发区是世界各国实现高技术、高技术产业迅速发展的一条重要途径。从国外大多数高技术区发展的实践来看，其发展明显的经历了初创阶段、2创业阶段、强化阶段和成熟阶段四个时期。
3、1一般意义上的过渡型立法是指上述开发区各发展阶段之间实现转换时的法律供给。包括了开发区各要素之间的重新分配组合以及各要素本身内容的转换。我们称之为阶段转换型的过渡立法。由于各开发园区在发展顺序、自身条件上存在差异，因而此过渡立法多体现在地方立法层面和专门立法之上。另一方面，各国发展都面临着共同的国际环境，尤其是 20 世纪 70 年代以来，在新的技术革命的推动下，高技术、高技术产业的发展也正发生着日新月异的变化，在此背景下，高新技术、高新技术产业需要重新界定或进行二次开发，因此政府如何在开发区的政策、法律制度供给上实现创新以占领国际竞争制高点也成为各国在新的时代条件下发展高新技术园区所面临的共
4、同课题。我们将其概括为技术跨越型的过渡立法。目前，各主要发达国家科技园区过渡立法多属于此类。此种类型过渡立法多反映国家科技战略和产业战略，因而更多表现为国家层面的立法，其特征较为明显，阶段性也更清晰。就我国而言，过渡型立法则包括以上二项内容，即要实现高新技术产业开发区发展阶段转换和高新技术跨越式发展对已有法律制度创新的双重要求（注：江泽民同志在十五大报告中指出：“我国是发展中国家，应该更重视运用最新技术成果，实现技术发展的跨越。 ”）。这一点在下文还将提到。考虑到我国过渡立法的这一特性，在后面的论述中我们所述的过渡型立法均包含了以上两重涵义。（二）过渡型立法的特征1、法律的灵活性更强。世界各国
5、在高技术产业开发领域法律政策化的趋势明3显，比如美国的科技政策声明和日本的科技白皮书都在相关领域取代了立法的作用。法律政策化的表达使立法的宏观指导性更明显，减弱法律的刚性使其更容易适应转型期的实践要求，从而减弱法律滞后带来的弊端。2、注重法律的开放性。各国立法普遍注意了与国际立法的衔接，一方面体现为保持与 WTO、WIPO 等国际组织规则的同步，另一方面体现为注重区域化相关立法的协调，如欧盟各国关于高技术产业的规则的趋同等；3、法律的个性化色彩更浓。表现为各国对于地方性立法的倚重，各国倾向于针对不同地域、不同产业由各地方自主立法，如美国硅谷的发展很大程度上得益于加利福利亚洲宽松的法律环境；4、
6、注重法律的体系化。包括不同层次间立法的相互衔接，如中央层面立法与地方层面立法的协调；各国立法由过去专门性立法转向强调综合性立法，法律文件中所涉及的支持性要素更多，社会服务性的规范增多；5、注重对相关立法的法律评价。各主要国家大多建立了以科技政策、法律为中心内容的法律实施效果评价机制，通过加强相关立法的废、立、改活动以弥补法律漏洞，完善相关立法。二、加强我国高新技术产业开发区过渡型立法研究的必要性（一）加强过渡型立法研究是世界各国的普遍选择如前所述，当今的世界，一体化正在成为一种趋势，按照传统的经济发展理论，国际经济发展的最终趋势应是各国经济发展差距缩小，并逐步趋同。但是根据最4新的内生经济增长
7、理论，如果经济部门中的某些产业的内生技术进步超过其他产业，那么在这些技术进步活跃领域中掌握相对优势的国家就会在下一步的发展中具有更大的优势，从而在下一轮的发展中更加领先。基于此，世界各国纷纷对原有开发区立法进行调整，以实现面向知识经济时代挑战的转变。美国 1993 年成立了国家科技委员会，克林顿总统任主席。1994 年 8 月美国政府发表了自 1976 年国家科技政策、组织与重点法以来的第一项科技政策声明，规定了民用科技的开支总量，并调整了对小企业技术投资的资本收益税，明确了重点扶持的特定技术领域，对技术开发企业给予了税收减免政策支持，同时重新确定了政府采购支持的项目。日本 1994 年 8
8、月成立“高度信息通信社会推进本部”，11 月发表科技白皮书，决定将研究与开发费用增加一倍，同时开始重新制定产业政策。在已有的高技术产业区相关法律、政策中重新制定整个科技发展的重点领域；调整研究开发政策；加强对于民间科技企业的政策引导；对基础技术研究与开发使用的资产进一步减税；对开发高技术实施低息贷款；规范国有实验室研究设备的低价使用；将国有基础技术专利无偿或低价向民间转让。法国在 20 世纪 90 年代以来，针对原有的高技术开发区法中所存在的问题，对 1985 年关于科学研究和技术研究方针与规划的 85-1376 号法中的规定进行调整，在投入机制上，加强了产业界投入高科技开发的扶持力度；在财税
9、政策上刺激企业发展科技，支持科研人员将成果转化为生产力；对科研人员向企业流动给予鼓励，如规定流动 2 年以上都可享受 1 年的工资奖励等。5韩国近年来强化了对科技工作的领导，成立了由总统主持的“技术振兴审议会”，并先后颁布研究组合法、 工业发展法等法规，对科学城的建设进行引导，明确规定了政府投入、金融、税收等方面的优惠政策，加大了对于以生物技术产业为代表的新兴产业的政策支持力度。由此可见，各经济发达国家对转型阶段高技术产业区可持续发展的法律政策研究都给予了大量的关注，大多数已经实现了法律制度的更新，并在其国家创新系统的发展中发挥着重要的作用。（二）加强过渡型立法研究是我国高新技术产业开发区现阶
10、段发展的必然要求80 年代中期以来，我国北京、深圳、武汉等地开始建立高新技术开发区。在总结这些园区经验的基础上，国务院于 1991 年和 1992 年，先后批准了 52 个国家高新技术产业开发区。几年来，这些园区一靠采用高新技术，二靠推行符合市场经济的新型机制，已经取得了瞩目的成就。2与此同时，国务院和一些地方政府也颁布了一批行政法规，进行立法扶植、推动了高新技术产业开发区的发展。从目前全国 52 个国家级高新技术开发区的实证分析资料来看，陆续都已经渡过了初创阶段，整体上处于创业阶段向强化阶段过渡时期，部分处于强化阶段或已经开始步入成熟阶段。3与此同时，为了适应国家在高新技术领域实现跨越式发展
11、的战略目标要求，各地在原有开发区的基础之上，纷纷提出了二次开发的发展目标，比如，长春、广州、武汉等地在光电子信息产业领域，提出了建设“光谷”的目标；在生物医药领域各类“药谷”的规划也屡屡浮出水面。另一方面，与各经济发达国家相比，我国的高新技术产业开发区在适用最新技6术成果，实现技术发展跨越的同时，还必须更多的担负起产业辐射的任务，实现传统产业的更新和转换的任务更重也更迫切。4这些都要求我们必须高效的实现机制创新，从而也将高新技术产业开发区过渡立法的问题提了出来。（三）加强过渡型立法研究是弥补我国相关领域专项研究不足的需要20 世纪 90 年代以来，面临新的国际、国内形势，国内关于高技术产业开发
12、区可持续发展的研究已经启动，并且取得了阶段性的成果。由国家软科学计划和国家自然科学基金，以及国家计委等支持的关于我国高技术产业、高技术产业园区的评价工作已经基本完成；由国家科技部支持的关于我国科技立法的实施效果评价工作也已经进行；国家关于高技术产业区的专门性法律高新技术产业开发区法的立法工作已经正式启动；各地方结合本地区产业开发区的实际情况，也已经进行了有益的探索，如江苏省 1996 年颁布了江苏省发展高新技术条例；北京市也出台了北京市新技术产业开发试验区暂行条例等。但与此同时，由于缺乏有针对性的专项研究，大量的立法并没有考虑到我国高新技术产业开发区过渡阶段的特殊要求，因此导致了立法中的诸多不
13、足（注：以下关于我国高新技术产业开发区现阶段立法之不足的结论主要参考国家自然科学基金重点项目：我国科技法律法规实施效果评价课题组的部分成果（华中科技大学法学院承担）：首先是立法缺乏体系化，各位阶立法供给量不平衡。主要表现为立法的效力低，缺乏高新技术产业区的基本性法律；相关规定过于分散，缺乏集中、统一的法律文件；地方性立法缺乏针对性，法律个性化不足；其次，立法缺乏前瞻7性，法律滞后性突出。主要表现为立法的开放性不足，缺乏与国外立法的衔接，相当多的规定难以适应 WTO 规则的要求；现有立法基本上以确立政府主导型的管理模式为主，与社会主义市场经济建设的发展进程不协调；立法对于创建国家创新系统的法律支
14、持不足；其三，立法缺乏科学性，实证性研究不足。主要表现为立法形式上暂行、试行的规范性文件过多，应急性、填空性立法大量存在；立法技术上，法律与政策混同，立法结构中法律监督措施欠缺，法律规定的调控手段单一；对立法对象缺乏全面认识，对高技术产业开发区的发展趋势缺乏判断；其四，立法缺乏可操作性。主要表现为立法的确定性不够，量化标准、比率、标准不明确；立法目标体系缺乏层级性，政策性语言过多；立法的协调性不够，各位阶立法衔接不够；缺乏确定的法律评价体系。因此，在对国内外已有的实践经验进行了总结的基础上，展开专项的法律对策研究已经具备了充足的信息资源条件，同时也是将法律制度内化为系统支持要素的必要步骤。三、
15、我国高新技术产业开发区过渡型立法的主要方向（一）实现政府功能定位是过渡型立法的主题从我国现阶段高新技术产业开发区的实际来看，无论是实现阶段转换，还是技术跨越，明确政府的职能，实现其功能定位都具有很强的实现意义。就开发区阶段转换而言，从世界各国的经验来看，在开发区初创阶段，政府的作用占主导地位，而在其后的几个阶段，政府的职能呈逐步收缩，相应的，市场的作用日益突出。以美国加州工业园区为例，在其创业阶段之后，政府基本上从正面8退出，园区各企业间建立了适合个人创新和高度分散的组织形式，从而保证了企业的核心竞争力和市场竞争反应灵敏度。5事实证明，政府在创业阶段之后收缩其职能，使园区企业扔掉拐杖走自己路，
16、既可以减轻政府的负担，实现政府资源的高效配置，同时也能够大大加快技术创新的效率。另一方面，就技术跨越的要求来看，技术跨越不是要各个政府部门上项目，政府只是创造良好的环境。企业才是科技跨越的主体，政府主要起服务作用。因此，在过渡阶段，政府的职能应该主要放在园区的基础设施建设、改善政府环境、提高管理服务水平等公共产品性质的服务上来。 （二）实现法律制度创新是过渡型立法的核心前面提到了世界各发达国家过渡阶段立法的主要内容，具体而言，我国现阶段过渡型立法主要有以下内容：1、关于高技术产业开发区的管理体制定位。对于高技术产业开发区的管理体制的规定，首先应当明确其管理机构的法律地位，包括行政级别、人员编制、财政预算等；对于管理机构的职权，应明确规定范围，包括法律、法规的实施规划、各项计划的拟定权、规范性法律文件的立法权；对于管理机构的责任，应当明确其对当地人民政府与行业主管部门之间的责任范围等。2、关于高技术、高技术产业的规定。应当在相关立法中确定高技术、高技术产业的目录；应当规定高技术企业的认定标准（包括园区内企业与园区
