中山市农村土地制度改革的实践与探索

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1、G U A N G D O N G E C O N O M Y 6 / 2 0 0 84 0中山市位于珠江三角洲中南部，珠江口西岸，面积1 8 0 0 平方公里，下辖1 8 个镇、5 个街道办事处和1 个国家级火炬高技术产业开发区， 常住人口2 5 1 万( 户籍人口1 4 5 万人) ，农业人口9 9 . 9 7 万人，农业用地6 8 . 4 5 万亩。2 0 0 7 年实现地区生产总值1 2 1 0 . 7 亿元，增长1 4 . 7 % ; 工业总产值3 5 8 5 . 9 亿元，增长1 6 . 5 % ; 农业总产值5 6 . 2 亿元，增长3 . 5 % ; 农民人均纯收入1 0 0

2、0 1 元，增长1 1 % ，连续六年超过两位数增幅。改革开放以来， 中山市抓住机遇， 实现了从计划经济向市场经济、 农业社会向工业社会、 封闭式发展变化向开放式发展的跨越。 在三农工作方面， 中山市大力推进农村各项改革， 特别是在农村集体土地经营使用制度方面， 打破自实行家庭联产承包责任制以来集体土地农户均分承包的格局，形成了多种使用形式共存的局面，在此基础上，全面推进并完成了农村股份合作制改革， 成为促进中山市农业增效、农民增收、农村发展的制度保障。中山市农村集体土地经营使用制度 改革的轨迹中山市在解放初期的农地制度由旧社会的“土地私人所有、农民租田经营”改革成为“农民私人占有、农民个体经

3、营” 。这次改革的核心是把地主的土地平均分配给无地或少地的农民。地主被打倒，农民第一次拥有了自己的土地，因此农业变成了小农经济。紧接着集中于1 9 5 8 年进行了第二次土改，通过土地合作社制度，土地由农民私有过渡到了集体所有，实行了土地“农民集体所有、 农民集体经营” 制度。 上世纪八十年代前期， 开始了第三次土地制度改革，这次改革把持续2 5 年的“集体所有、统一经营”的土地制度改革为集体所有、家庭联产承包责任制。其做法是按户承包、按人分地，特点是将集体土地的所有权与经营使用权分离，以家庭为基本的生产经营单位。中山市农村集体土地经营使用制度改革伴随家庭联产承包责任制的发展经历了三个阶段。第

4、一阶段（1 9 8 2 - 1 9 9 2 年） : 家庭联产承包责任制在全市实施及落实第一轮土地承包阶段。土地均分承包经营制度建立后不久，逐步被转让承包、招标投包等方式代替，这个阶段最终实现了土地所有权和经营权的分离。1 9 8 2 年，中山市全面实行了家庭联产承包责任制，建立土地在集体所有前提下，农户均分承包经营的使用制度。这种土地使用形式作为农村双层经营体制的主要特征，牵动了农村经济的迅猛发展。然而，从上世纪八十年代中期开始，随着农村二、三产业的发展，这种土地使用方式开始受到挑战，先是转让承包、招标投包，继而是两田制、反承包制和使用权入股经营等方式逐步介入，促成了中山市农村土地承包形式向

5、多元化发展，打破了全市土地均分承包单一模式的经营格局，在稳定承包权和有偿转让的基础上，形成了均分承包制、两田制、投包制、反承包制、土地股份合作制等多种形式共存的局面。实行均分制之后，这种土地使用方式调动了农民的生产积极性，但另一方面它对一些生产项目也带来了一些负面影响。 如: 古镇镇曹一村， 有农业用地3 4 0 0中山市农村土地制度 改革的实践与探索6 / 2 0 0 8 广东经济4 1亩，人均0 . 7 8 亩，而且近六成是鱼塘水面。1 9 7 9 年底开始实行均分制，只好采用几户人家承包一口鱼塘，农户轮流耕作; 或塘基地与鱼塘分开承包。这种方式使耕作农户间矛盾增多; 一些农户出现生产短期

6、行为，只重生产，不重地力培育，造成基崩、塘浅，产量上不去。1 9 8 5 年底，该村在落实延长土地承包期工作中，认真总结过去几年土地均分到户的经验和教训，在充分发动群众，广泛听取意见的基础上，大胆打破“均分制” ，承认土地的价值，承认合作经济组织成员对集体利益的平均占用权，用土地经营收益的分配取代土地实物形态的平均分配，实行“公开投标承包，投包款返还农户”的做法，探索出一条合理使用土地和土地逐步向种养能手集中的道路。1 9 8 8 年，小榄镇北区村在曹一村的做法上又有新发展，全村8 个经济社打破均田制，打破经济社界限，土地由经济联合社统一发包，以塘带基，基塘连片，公开投包，价高者得。投包收入除

7、必要的集体提留外，其余按人口返还给农户。北区的做法很快在全市基塘地区铺开并最终推广至全市。至目前，中山市3 4 万亩鱼塘基本上采用这种承包方式。第二阶段（1 9 9 3 - 1 9 9 9 年） : 普遍落实了第一轮土地承包1 5 年不变的政策，期间经过了“两田制”和土地股份合作制的进一步推广，同时强调土地合同的承包方和发包方应严格履行合同规定的权利和义务。这一阶段逐步实现了土地有序、规范流转，并在全市范围内建立和健全了农村土地经营收益分配制度。中山市自从落实家庭联产承包责任制以来，打破了土地均分承包唯一模式的经营格局，在稳定农民承包权和有偿转让的基础上搞活土地使用权，形成土地多种承包方式共存

8、的局面。但是, 随着中山市工业化的快速发展，经济结构发生了巨大变化，农村劳动力向二三产业大规模转移，农业生产结构不断地优化调整，农民家庭经营向多元化经济发展，家庭收入非农比重增加，农民依赖耕地程度减弱。因此，必须顺应变化形势进一步完善土地经营制度。在这一阶段中，主要是对两田制的完善和全面建立健全土地经营收益分配制度。“两田”是指把土地分为口粮田和责任田，前者作为农民生存之用， 按人口平均分配， 一般0 . 3 - 0 . 5 亩， 只负担农业税( 普遍不用负担任何税费) ; 后者划成片，引入效益原则和竞争机制，采取公开招标的形式向农民发包，农民根据自身能力自主决定承包面积，责任田除向国家交纳农

9、业税，向集体交承包费，并负担政府规定的订购任务。 “两田制”是非农产业快速发展的客观要求。这样，对那些有谋生门路，不愿承包土地的农民可以只承包口粮田；对那些种养能手，则可以扩大规模，提高经营效率，有效地促进了劳动力与耕地的组合与配置。“两田制”的实行，发挥了土地社会保障功能，搞活了土地经营制度，同时通过土地使用权的市场化流转，优化了资源配置，提高了农民收益。中山市从1 9 8 5 年开始，在张家边、沙溪等镇区先后实行由农户自报领田并逐步完善至“两田制” 。至1 9 9 2 年底，实行“两田制”的共有3 2 0 个经济社，涉及农户2 3 7 1 0 户，耕地1 4 万亩，分别占当时全市经济社、农

10、户、农业用地的1 1 . 2 % 、1 0 . 9 %中山市岐江公园专题G U A N G D O N G E C O N O M Y 6 / 2 0 0 84 2和1 3 . 4 % 。 由于某些地方违背中央关于规模经营必须完全尊重农民的意愿和对农民的收费总和不得超过其总收入的5 % 的政策， 通过组织、 舆论工具， 甚至动用专政手段，强制推行“两田制” ，造成了极为严重的后果。在1 9 9 7年，中办发1 6 号文件明确要提出“认真整顿两田制”和“不要再搞两田制”等土地政策。中山市对照1 6 号文件“少数经济发达地区， 农民自愿将部分责任田的使用权有偿转让或交给集体实行适度规模经营，应当允

11、许，但必须明确农户在自愿、有偿的基础之上，不得搞强迫命令和平调”的精神, 全面开展完善工作。至1 9 9 7 年底，实行“两田制”的共有7 8 8 个经济社，涉及农户6 1 2 6 5 户，耕地3 0 万亩，分别占当时全市经济社、农户、农业用地的2 6 . 6 % 、 2 7 . 2 9 % 和3 2 . 7 % 。 许多镇区通过实施 “两田制”促进了农村经济结构的调整，提高了农民的收入。围绕稳定和完善农村土地经营制度问题，中山市明确提出了要通过理顺集体土地的收益关系，保障农民对集体土地的承包权益，从而较好地实施土地承包经营“明确所有权、稳定承包权，搞活使用权，强化管理权”的工作方针，及时出台

12、了关于建立健全中山市农村土地经营收益分配制度的意见 ( 中府 1 9 9 8 6 9 号) ， 明确提出要建立土地经营收入分配制度，就是凡搞活土地使用权的农村集体经济组织应把土地经营收入( 主要是发包收入) , 按照农民土地承包权份额返还农民分配，返还给农民的分配部分，应占土地经营收益的八成以上。通过保障农民对土地的收益权，从而为土地承包权与经营权相分离创造了条件，促进了土地使用权在自愿有偿的基础上合理流转，促进了土地向经营能手集中，提高农业经营效益; 另一方面，我们通过完善土地转包（让）审批制度和合同管理，进一步规范土地流转程序，有效地促进了土地使用权依法、有序地流转。一些村组在保障农民承包

13、权和收益权的基础上，进一步调整承包形式，发展土地适度规模经营; 越来越多从事非农产业的农户也逐步让出土地经营权，安心务工经商或外出打工。据2 0 0 1 年底的统计， 全市已退出土地经营的农户已有5 8 7 1 0 户， 占全市农户数的2 5 . 5 % ，其中古镇镇、沙溪镇、 小榄镇分别是6 0 % 、 5 8 . 5 % 和5 0 . 6 % 。 如古镇镇通过全面建立健全 “三返还”制度，加快了农民向非农产业的转移，促进了土地向种养能手集中，6 0 % 的农户退出土地经营，8 3 % 的耕地实行完全投包，形成了以专业户为主体的花卉苗木、蔬菜、优质水产, 面积近3 万亩的生产基地。第三阶段（

14、2 0 0 0 年至今） ：落实第二轮土地承包阶段和推进农村股份合作制改革阶段。这一阶段全面落实了中央土地承包3 0 年的政策， 并在此基础上开展以土地资本化为特征的股份合作制改革。第二轮土地承包的主要内容是在第一轮土地承包到期后，土地承包再延长3 0年。中山市从1 9 9 9 年7 月起正式铺开农村土地延长承包期工作。 全市1 9 9 9 年底第一轮土地承包到期的3 2 5 个村、2 6 6 3 个村民小组、8 0 . 4 万亩农业用地。到2 0 0 0 年3 月止，有3 2 0 个村、2 6 2 1 个村小组的延长土地承包期工作基本完成，并按要求发放土地承包经营权证书和签订土中山小榄菊花6

15、 / 2 0 0 8 广东经济4 3地承包合同。中山市围绕第一轮承包期满之后，如何稳定和完善农村土地经营制度问题，各镇区党委、政府和职能部门都做了大量调查研究，通过召开座谈会、汇报会、研究会等, 深入学习领会中央有关土地延包的方针政策, 把握精神实质，明确工作思路。由于中山市农村社会经济发展的不平衡性和多样性，每个镇（区） 、村、组都要根据自身实际情况制订实施方案，这是整个延包工作的核心。 制订的方案既要符合政策要求， 又要体现村情民意;既要遵循原则，又要有地区适应性。为此，各地在制订延包方案中重视抓好“三性” : 一是政策性。能够全面落实政策规定，不违背国家政策法律; 二是科学性。能够适应本

16、地村、组人口、耕地、经济发展状况，适应群众对土地承包经营方式的要求， 适应村、 组今后发展规划，力求使方案建立在科学的基础上。三是民主性。制订方案坚持走群众路线，坚持经过广大干部群众充分讨论，延包形式、 承包方式、 具体问题处理等由农民依法选择，方案经村民代表大会2 / 3 以上代表同意 （须户主签字） 方能确定。在延包工作中，全市认真落实“三项硬指标” ，严格坚持“三大原则” 。三项硬指标: 一是坚决落实3 0 年的延包期; 二是村预留机动地不得超过总耕地的5 % ; 三是颁发土地承包经营权证到每个农户。三大原则: 一是坚持确保农民具有土地承包权的原则。二是坚持土地承包权与经营权可分离的原则。农民既可以自己直接从事土地的承包生产经营，实现承包权与经营权两权合一，又可以通过份额的量化，保留土地承包权，将经营权让给他人，实行两权分离。三是坚持自愿有偿搞活土地使用权的原则。土地使用权的流转，必须在农民自愿有偿的基础上依法进行，不允许集体强行收回土地重新发包，同时，农民将土地交回集体经营，所得收益须按照农户的土地承包权份额实施返还分配。在完成土地延包工作后，中山市