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1、佛山历史城区保护规划与旧城更新刘眯冯江梁助韵摘世纪年代以来,不适当的旧城改造模式已经对很多历史文化名城的保护产生了严,的负面影晌,在修编历史文化名城保护规划时有必要对旧城更新的模式和效果进行反思。以佛山历史城区为例,阐述了历史文化名城保护规划在当前应与法定图则相衔接,在提高控规或其他法定图则的法定性和强制性作用的同时,将名城保护规划的强制性内容纳入其中讨论了建立有利于名城保护的小规模、渐进式的旧城更新模式及相应的交通、绿地系统规划等具体措施。关侧历史文化名城保护规划旧城更新 一,一一,中分类号文傲标识码文二号一】一一我国的大多数历史文化名城的历史城区都有着大的危旧房屋,存在人口密度过高、市政设
2、施缺乏、居住环境差等问题,需要进行改善。但是,世纪年代以来,很多历史文化名城进行的旧城改造和危房改造以下统称旧改在改善一部分地区、一部分人的生活质的同时,对名城保护造成了极大的危害。现在有必要对旧改与历史文化名城保护的关系进行梳理,在修编历史文化名城保护规划时纠正错误的旧改模式。一名城保护面的危机历史文化名城的历史城区一般都是历史文化遗产落涵最丰富、历史建筑保存最集中的区域,也是口头和非物质文化遗存的重要载体。自从年代中期我国公布第批历史文化名城以来,由于缺乏配套的法律、法规和技术标准,历史文化名城保护规划和涉及历史城区的控制性详细规划以下简称控规的编制和管理都很不规范币。很多历史文化名城仅仅
3、是消极地保护了各级文物保护单位以至于城市的整体历史风貌和城市肌理大部分丧失。不恰当的旧改模式加剧了名城保护的矛盾,并造成很多不可挽回的损失。近十年的旧改一般采取商业开发模式,由开发商主导,在缺乏法定性保护规划和严谨的控规约束之下,普遮采用将老城原有历史街区推平重建的方式,为追逐超额利润,在建筑形式上采用多层高密度或高层高密度的高强度开发。由于既定的旧改规划套用新区的标准这也许是规划者自己唯一通晓的套路无视长期形成的致密的城市肌理和与之相适应的开发建设模式等历史经验和现实,一律简单化为将“宽马路大街坊”强行推广到老城。由于过分拓宽马路,造成拆迁成本急逮提高,只得在两厢相应提高开发强度,各城市历史
4、城区不断有建筑限高被突破的现象,或者虽然控制住了限高,但在高开发强度下形成大批“宽厚敦实,的庞然大物 如北京东方广场、广州荔湾广场等横亘在老城之中与传统风貌格格不入 图一瓦拆迁补偿方式也对旧城改造的形态产生重要作套单位华南理 工大学建筑学院广州,白华南理工大学人文社科甚金资助,迫筑历史文化研究中心一目影响,的 年代旧改普谊的“就地回迁,、“以面积还面积”政策意味粉如果开发商要获得利润必须进一步提高开发在保证回迁居民不少于原有建筑面积的同时新增建筑面积出售以牟利,由于历史城区尚未表落,便利的生活推高房价,吸引高购买力的居民迁入。年代中期首批历史文化名城之一的长沙在历史城区核心区进行的所谓日规划建
5、设就被形象地形容为“穷人不搬出去,富人强挤进来”。通过将旧城传统的低层高密度改造为多层和高层高密度建筑,旧改不仅没有达到疏解旧城功能、降低人口密度、提高生活质的目的,反而在破坏名城传统风貌的同时提高了人口密度。例如佛山历史城区的人口毛密度就从旧改前的刀人山砰一人巾砰提高到刀年末的印人砰一日印人砰进一步力喇了基础设施和道路文通的压力气二保护规划的缺陷及其修正近年来历史文化名城保护价值观的发展使得一些原来没有纳入保护规划视野的城市历史街区、特色录观、水系、古树名木、历史地名都被纳入保护范畴。囿于规划观念和技术条件限制,年代编制的保护规划普遮偏于单个文物点的静态保护保护对象单一,不能涵盖具有历史文化
6、价值的街区、特色景观风貌。既没有在历史城区的文物古迹密集地带建立起大尺度的保护结构,也未能明确强制性条款。由于只有原则性条文,所以在实施之中很难具体指导下层次规划,无法落实到旧改规划和老城区的控规之中。有的虽然明确提出了片区的概念,但并未从制度上设立以成片保存历史环境为目标的历史文化街区这一保护层次也未制定刚性的保护措施,没有准确标明文物古迹保护范围的坐标,因而削弱了规划的可操作性。当时的保护规划普遍未能将保护与发展、保护与旧城更新有机地结合起来导致在近年来的旧城改造之中,不少文物古迹地周边环境被严重破坏,其依存的城市肌理、历史风貌和人文社会结构都不复存在个别文物古迹的建设控制线被突破,部分有
7、价值的历史文化街区的风貌特色和原真性、完整性正面临丧失的危险。面积的佛山历史城区杨合区内,已经有的传统风貌受到了严重威胁甚至完全丧失。在旧改规划的具体实施过程中法定图则的缺位使得规划管理部门和事实上掌握规划权力的关键人物拥有极大的自由裁权在名城保护代表的公共利益与开发商商业利益的博弈中不仅信息不对称,而且双方对于自己所维护利益的关切程度和采取措施的能力相差悬殊。开发商追逐自身利益最大化,但政府的目标是多元的既耍招商引资,又要改善历史城区居民生活环境,还要保护历史文化资源。在这些目标之中历史文化资源的保护往往得不到优先考虑,甚至不恰当地滥用经营城市的理念任由不可再生的历史文化资沫在旧改之中消失。
8、规划意识和名城保护意识的普遍欠缺,加上商业利益的驱动使得很多历史文化名城的历史城区在旧改中元气大伤。文物古迹的建设控制地带范围和相应控制规定,实际上是公权以规划管理代表的全社会的保护要求与私权以文保单位和附近房产主的房地产权权利边界的划定。既要防止由于划定范围过小或者覆盖范围不具备可操作性致使文物价位受损,又要防止无限扩大范围,导致所谓“公权俊犯私权。保护范围应以保护文物价值也即保护公众利益所必须为限。对于文物古迹周边建筑的限高、色彩指引、形式体指引等措施要十分懊孟,尤其是涉及现状已经合法存在的建筑,如果出于公共利益而对其采取措施拆除、降低高度、改变立面、限制使用性质等而使之遭受损失,政府要进
9、行补倦,这种日八补偿最终将转嫁到全体纳税人身上。所以仅从建筑师、规划师的技术合理性或风貌完整性出发划定的范围可能遭致其他利益主体的抵制,最终无法实施。目前各地正在通过公示和提文人大批准使之成为地方性法规等措施强化控规的严肃性和法定性。控规等法定图则作为界定财产权利的工具日益受到重视,名城保护规划的刚性要求主要体现于历史文化街区城市紫线的划定和文物古迹保护的强制性条款。法定图则制度的实施是扭转不恰当的旧改模式的最后机会。一旦严格实施了法定性的控规如果因为文物保护的摇要再作修正,政府将为之付出巨大代价因此必须在法定图则公布实施时将名城保护内容嵌入做一揽子解决,涉及名城保护的旧改规划应对照名城保护规
10、划重新检讨。由于城市紫线划定以后不得撤销而且紫线以内的建设将受到严格约束所以建议 由规划部门组织对所有涉及城市紫线的控制性详细规划、修建性详细规划、风景旅游区规划、旧城改造规划等进行一次清理使保护规划能够更好地与其他规划相衔接避免保护规划实施过程中与其他规划相冲突。作为城市总体规划的特殊专项,历史文化名城保护规划要全面平衡,作为国家历史文化名城的公共利益和老城土地房屋产权所有者合法的财产权包括经批准的空间发展权。这个平衡体现在保护规划如何与已经生效的控规和已批出旧改地块的开发承诺相衔接。二者的衔接需要分情况讨论,虽然在此过程中妥协总是难免的。对于已经考虑了名城保护要求的控规只需在技术上进一步衔
11、接,如将城市紫线等规划控制措施纳入。对于控规编制质很差甚至有原则性错误、严重影响名城保护的,应考虑修编或重新编制以维护法定图则的质。对于控规自身质尚可,但是与名城保护有一定冲突的,应该具体问题具体分析。有些问题只能留待未来下一轮更新时解决如年代旧改时新建的八九层低质旧改回迁房很快就成为鸡肋。也许加速该地区的衰落、促使再改造的时机尽快成熟是现实的策略。对于按照控规长期控制甚至是在公布为历史文化名城之前就已经控制的且已经单边拓宽的道路,保护规划应倾向于“冻结,现状,不再拓宽。所形成的“肥瘦路”问题可以通过加强绿化,缩窄宽路幅的行车道来修补而不要再强行拓宽,造成新的损失。由于名城保护而修改法定图则应
12、对原有居民和开发商财产权利的损失进行补偿。对于公益性的用地和国有企业的用地可以做出比较容易的调整,相当于把钱从左边口袋换到右边口袋,但是对于其他由于新增名城保护措施而其合法财产权遭受的损失则要合理补偿。保护规划对于降低原有控规的开发可以考虑在新中心区建设中进行开发权的转移。这种补偿机制也将制约规划编制时不能无限制地扩大保护范围和控制措施实施区域,在公权和私权之间取得平衡。三佛山历史城区案例由于城市的变迁和发展,使得佛山历史城区原有的水系和边界等城市形态要素都已消失,只留下部分保存较好的建筑群落和城市街巷肌理,因此保护规划在保证遗留的建筑群落和城市肌理不再被破坏的情况下,逐步恢复一些历史线索和元
13、素让老城重新焕发活力图,小规妞、渐进式的更断橄式佛山已经作出了将城市中心向南迁移的战略构想,这将从根本上缓解老城的开发压力,对老城区的保护起到重要的作用。但是在年代以来实施旧改的过程中采取的方式是成片拆除旧的历史建筑群之后兴建大尺度的新建筑,对老城的整体风貌仍造成了很大影响,老城区的人口压力并没有减轻,反而有更多的现代居住和商业设施在老城内新建。针对佛山老城的实际,规划采取小规模、渐进式的更新棋式该模式必须坚持通败府主导在引入市场机制进行筹资和开发时,要加强政府的利益协调作用。旧城更新必须以社会效益的综合提高为目标,防止在经济利益驱动下的单纯商业性开发,以免重蹈年代旧改的扭辙。市民参与动员民间
14、力参与旧城更新,保障市民对旧城更新的知情权、建议权和监督权。要防止在旧城更新中由于拆迁带来的对原住户利益的损容。规划先行旧城更新必须有基于历史文化遗产保护的规划控制并将其嵌入法定图则之中严格讨执行。文化传承城市历史价值和特色包括非物质形态的优秀文化,以“社区”为城市社会结构单位,以“街区”为城市物质空间单位,在更新过程中强调社区文化传承和街区风貌的保护。规划将历史城区从集居住、行政、商贸、工业、旅游等诸多功能于一身的综合性中心逐步改造为传统风貌特征突出、适宜居住兼有传统商贸和旅游职能的城市功能区。历史城区中的工业,除少数无污染的手工业之外,原则上都应迁出。里换出的土地用于增加必要的公共设施、市
15、政设施、公共绿地和交通设施。不鼓励将吸引集中人流的大型公共设施布工在老城。规划坚决摒弃那些“长轴线、宽马路、大广场、大草坪”等新区建设时惯用的城市设计思路,以保护旧城的肌理和风貌。土地利用上的高密度和混合性两大特色应该在旧城更新中得到鼓励,通过强制性的建设控制指标保证旧城的空间致密性,鼓励土地的混合使用和分时段作为不同功能使用,如“底层店铺上层居住”、“前店后居”、“前店后作坊”以及利用生活性街道开辟夜市等。佛山老城可资“开发“的用地经近十年的几次改造高潮同时也是房地产高潮之后已所剩不多,而且先期改造的多是拆迁少、成本低的剩下的都是拆迁大、用地零碎、交通可达性差的,开发商也已经过近十年的市场淘
16、汰,现在可以进行甄别。很多批出两年以上未开发的地块事实证 明已无法按照原有条件开发,对此应坚决收回。又月舰幼在历史城区,道路网密度比道路宽度更为重要。规划不再增加主干道以上级别道路,只新增两条次干道,既有道路原则上不再拓宽,而是注重形成历史城区内部致密的支路和街巷网络,以此鼓励那些适应狭窄街巷的交通方式步行、自行车、小尺度公交车等 犯打通断头巷道,鼓励单位、学校、大院开设前后门以减少迁回交通且。规划还建议限制历史城区内的停车位,改变配套停车场比例,提高停车价格,通过优惠票价鼓励公交。停止新开主次干道,也不再按照原有规划拓宽传统风貌的街道。各级主次干道在历史城区内的红线宽度应该相应缩窄,线形不求笔直注意与现有街巷结构的衔接,并随地形、水系自然弯曲形成丰富生动的街道景观。对于肥瘦路”不再强求统一红线宽度原则是“就窄不就宽”因为拓宽既有道路将拆除沿街最有价值、也往往是历史建筑质最好的一层皮。不开辟新的道路就不会引起拓宽道路带来的地价增值也不会引入更多的交通。配合致密的城市肌理,优先保障步行者和公共交通工具的路权,增加道路的绿化援盖率和人行道的连续性。
