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1、略论城市化与保护耕地的关系刘立泰城市的空间布局和规模，将随着城市经济社会的发展、功能和环境目标的调整以及交通条件的改变而发生变化。城市要发展，功能要加强，环境质量要改善，就必须开拓新的城市空间，新的城市空间的获得不外有两条途径：一是开拓新区，一是改建旧城。在城市高速发展阶段，往往以开拓新区为主；当高速发展阶段结束而进入稳定发展阶段，即城市化率超过 70%以后，旧城改建就会摆上日程。因此，在潍坊经济的快速发展过程中，目前城市建设的重点不应放在改建旧城中心、进一步强化旧城中心的城市功能上，而是要把大力开拓新区作为潍坊城市规划和建设的主要任务。根据我国的国情，集约化地利用城市土地是符合我国的国策和可
2、持续发展战略的，城市对于乡村而言，本身就是一种集约型的土地利用方式。 “全国城镇建设总用地只占全部国土面积的 0.44%，却居住着 30%的全国人口，而且城市规模越大，人均用地越少。从这个意义上讲，城市化有利于节约土地资源。 ”（邹德慈主编城市规划导论第 277 页，中国建筑工业出版社，2002 年 10 月第一版）城市建设必然要占用土地，因为中国的城市化是不可改变的大趋势，但关键是如何做到最少占用土地，不占用肥沃的良田，下面就建设多中心开敞式网络集群城市在土地利用方面作一简要论述。一中国古代的城市大多建在地势较低的平原上，而且靠近水源，如河边、江边或湖畔，即使在山区，也要建在山下地势较低的河
3、边或盆地。不论城市建在哪里，总要满足四个主要条件：一是靠近水源，解决生命赖以存在的饮水问题；二是土地肥沃，能就近生产粮食，解决“民以食为天”的问题；三是能够防御敌人的侵略和袭击，解决安全问题；四是能够防止干旱和洪涝灾害，排除大自然对人类生存的威胁。这也就是管子乘马中所说的“凡立国都，非于大山之下，必于广川之上，高勿近旱而水用足，低勿近水而沟防省，因天才，就地利，故城郭不必中规矩，道路不必中准绳” （姜涛著管子新注第 32 页，齐鲁书社，2006 年 12 月第一版） 。1949 年以前，中国近代城市发展比较缓慢，除了上海、天津、广东、武汉、青岛、大连等沿海和沿江开放城市的城市规模有较大的扩张外
4、，大多数城市都没有突破古老的城墙这条边界，仍保持着昔日的规模和旧制；1949 年以后的 30 年间，古代城市规划的原则和条件已被完全突破，中国所有城市几乎全部拆除了城墙；1979 年改革开放以后，中国所有城市几乎都迅速扩大城市规模，许多新城也拔地而起，如深圳、珠海等沿海开放城市；特别是 1992 年中国实行市场经济制度以来，各地建设开发区的热潮席卷全国，新城建设势头迅猛，方兴未艾，大有一发而不可收的趋势；进入 21 世纪，中国城市的蔓延几乎已失去控制，不论是“摊大饼”式的城市扩展，还是建设新城，占用的几乎都是良田。中国是世界上人均耕地面积最少的国家之一，大量肥沃的良田被占用意味着什么，每一个中
5、国人都应当非常清楚，因此，吴良镛院士说：“保护耕地，保证粮食供给，是地区及国家人居环境建设的根本保证。 ” （人居环境科学导论第 55 页）英国工业革命以后，伦敦等工业城市的扩张和蔓延占用的几乎也都是良田，这是没有规划或规划失效的结果。现代城市规划的奠基人艾比尼特霍华德在当初规划田园城市时就指出，田园城市选址必须尽量利用不能用于耕作的农业用地，只是当时的城市规划还没有上升到国家政策和法律的层面，土地利用只能处于无序状态。1944 年伦敦大学的城市规划学教授艾伯克隆比爵士领衔制订了“大伦敦规划方案” ，他提出了一个大胆的设想：即在伦敦的四周设置一条绿带，平均宽度为 8 公里。这条绿带构成了一个制
6、止城市蔓延的有效屏障，同时也给伦敦居民提供了一条很好的游憩地带。 “大伦敦规划方案”有计划地从拥挤的伦敦内城疏散出 100 多万人口，他们跨越限制城镇集聚区进一步蔓延的绿带，进入有规划的众多卫星城著名的伦敦新城。从此英国基本上控制住了伦敦等大城市向四周的蔓延，新规划的卫星城则坚决禁止建在肥沃的良田上。二 中共中央在十六届五中全会的建议中指出：“有条件的区域，应以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。 ”住建部副部长仇保兴教授认为：“城镇群的健康发展是事关我国经济竞争力提高的关键。从沿海省份来看，需要我们更注重城市群的发展，不仅要着
7、眼于大城市，而且这些地区村镇和新农村建设面临的问题也要借助城市群协调规划来统筹解决。 ”山东省人民政府也于 2005 年制订并公布了山东半岛城市群总体规划（20062020 年） 。从这里可以看出，中共中央国务院和山东省委省政府非常重视新城市群的规划和建设，因此，规划建设大潍坊都市圈，既符合党和国家的战略部署，符合山东和潍坊的经济社会发展实际，也是大势所趋。对坚持在绿带以内发展城市的思想， “人类聚居学”的创始人、希腊城市规划大师道萨迪亚斯认为，这是因为没有认识到人类可更好地接近自然的结果。在他看来，在巨型城市的肌理中嵌入供人休息娱乐的绿色开敞空间，远比在建成区之外为部分人提供整块绿带要好得多
8、（人居环境科学导论第 307 页） 。潍坊南部都市圈是未来潍坊的主城区，预计到 2030 年时人口可达千万，是多中心开敞式网络集群城市，其间分布和点缀着众多的绿色开敞空间，这种规划布局完全符合道萨迪亚斯的规划思想。不论城市向四周扩展，还是建设新城，都说明中国的经济在发展，综合国力在不断增强。在目前这种经济社会发展的大背景下，占用土地是不可避免的，这个趋势没法阻止，也不应该阻止，强行阻止肯定会遏制经济社会的发展。道萨迪亚斯认为：“任何想要限制城市规模进一步发展的规划方案，都是无法实现的，城市不可能有一个静止的最佳规模，任何要限制城市发展的设想，不管动机多好，都是注定要失败的。 ” （人居环境科学
9、导论第 300 页）在 21 世纪的今天，我们必须更加明确现代城市规划的指导思想和基本策略，仇保兴教授说：“现代城市规划，是集指导经济建设、社会发展、统筹资源保护和合理利用及人民生活水平整体提高于一体的，这是城市与区域空间发展的总指导思想和基本策略。 ”因此，仅从保护耕地的角度去阻止城市的发展，既不符合城市规划的基本原理，也不符合中国快速城市化的现实和基本的国情。只要经济在发展，城市化就不会停止，占用土地就不可避免，关键是要充分发挥城市规划的作用，在占用肥沃的土地或者贫瘠的土地方面、在节约土地还是浪费土地方面作出正确的抉择。当前存在着一种误导，即“土地资源、水资源和其它资源的浪费是城镇化引起的
10、，更有说法认为城市规划是圈土地、滥用耕地的罪魁祸首” ，这是对健康的城镇化缺乏正确的理解，仇保兴教授说：“健康的城镇化是解决土地资源短缺与城镇建设用地矛盾的不二法门，必须通过科学严格的城乡规划才能解决这些问题。城镇建设要用地，是经济发展、社会发展客观的要求。一个人在农村里生活，居住用地平均为 157 平方米，还不计宅基地，农业用地至少需要 11001200 平方米，而到城市里生活仅用 100 平方米，其中居住用地人均仅 40 平方米，这才是节约土地。 ” （仇保兴和谐与创新快速城镇化进程中的问题、危机与对策第 3031 页，中国建筑工业出版社，2006 年 6 月第一版）三制订城市和区域空间发
11、展规划是节约土地最好的办法。在区域空间发展规划的基础上规划建设新城，既可以做到不占用肥沃的良田，也可以节约土地。制订区域空间发展规划具有重大的战略意义。1915 年，苏格兰生物学家、城市规划的先驱者格迪斯（18541932）在进化中的城市一书中， “提出了一个合乎逻辑的结论：在经济和社会的压力不断作用的条件下，城市规划势必将把城市和乡村的规划都纳入进来，或者说成为城市地区的规划，即包括若干城镇和它们四周的影响范围” ，从此区域规划的影响远播世界各地。1944 年艾伯克隆比爵士领衔制订了“大伦敦规划方案” ，从此区域规划便成为欧美发达国家立法的重要内容之一。仇保兴教授说：“规划覆盖面越大越好。按
12、照第三世界国家规划大会提出的要求，凡是有人类集中居住和开展工业生产活动的地方，都应有规划控制。 ” （和谐与创新快速城镇化进程中的问题、危机与对策第 36 页）这说明，规划的覆盖面越大，就越能合理地利用土地，节约土地。建设新城的模式，不论在选址还是在规划上，从理论上讲，应该具有较大的灵活性，具有较大的选择余地，基本上可以避开肥沃的良田，而“摊大饼”的城市扩展模式选择的余地就比较小，城市周边的土地不论优劣都要占用。英国在上世纪 40 年代能够做到的事情，当今的中国人更应该努力做到。在当代中国迅猛的城市化进程中，既然有一部分土地不可避免地要被占用，那就必须做到不占用肥沃的良田和最大限度地节约土地，
13、因此也就应尽量采用建新城的城市发展模式，尽量少采用“摊大饼”的城市发展模式。中心城区即使是为了适应经济社会发展的要求，必须扩大发展规模，也应按照生态城市和园林城市规划建设的原则，按照不占用肥沃良田的原则，按照新城规划的原理，在具体的规划和建设中，留足生态绿地，避开良田（生态绿地和农田是城市的空气库） ，尽量选择贫瘠而无法耕种的土地进行城市开发，而不要地毯式地向四周蔓延，以免既占用良田，又造成交通堵塞、环境污染和热岛效应。在城市的不断扩展中，我们应力争做到既形成合理的城市生态布局，又创造出良好的人居环境，以适应 21 世纪城市经济社会发展的要求。目前国家的区域政策正处于调整过程中， “在市场经济
14、体制逐步完善、经济全球化逐渐深入的今天，需要从资源环境的角度和不同地区经济发展水平的分析基础上重新梳理，同时结合中心城市在区域经济发展中的核心地位，重新确定区域政策分区，统筹整个国家的区域协调发展” （王凯著国家空间规划论，第 6 页，中国建筑工业出版社，2010 年 10 月第一版） 。潍坊作为山东半岛城市群中一个重要的地区，目前正面临着良好的发展机遇，省政府要求包括潍坊在内的八个设区城市尽快制定各自的城市发展规划， 山东半岛城市群总体规划(20062020 年)也对潍坊的发展提出了具体的要求，但省级的规划只能从宏观的角度对潍坊的城市和区域规划提出要求，而不可能在微观上面面俱到，潍坊应借此机会及时确定科学的区域政策分区，及时制定空间配套政策，从实施的角度体现出潍坊城市和区域协调发展的客观要求。二零一二年八月E-MAIL：
