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1、1论基层政府改革中的“乡镇直选”摘要：在实现村委直选取得一定的成果之后，民主建设者们则将目光又投向了我国最低的、基层的正式行政管理人员的选举。我国很多地方的乡镇直选试点也是在结合各地方的具体情况上引入这一选举方式。对“乡镇直选”这一民主体现方式做了适应性分析，即在我国推广这一创新性制度的条件分析。 关键词：乡镇直选;基层民主;政府改革 1“乡镇直选”的相关背景 在对“乡镇直选”做详细的分析之前，我们可以先来看看各地对于“乡镇直选”这一基层民主实现方式的试点情况，以及各地在结合自身的情况下所做的创新性的制度保障。 1998 年 5 月 12 日和 9 月 17 日，中共遂宁市中区委先后做出了在保
2、石镇、东禅镇、莲花乡、横山镇进行党委书记和乡镇长公开推选的决定，并成功地完成了“公推公选”工作。作为在全国首创了公开推选乡镇党委书记和乡镇长候选人制度的四川遂宁市的乡镇直选。 随后，各地方政府开始对这一选举制度作适应性的应用。1998 年 12 月，步云乡采取村民直接投票的方式，选出了乡长，被称为“中国大陆直选第一乡”；1999年 1 月至 4 月，深圳市政府经过长期酝酿，在派出工作队赴现场指导的情况下，安排大鹏镇进行了“两推一选”式镇长选举；江苏省在 2005 年宿迁市泗洪县等地较大范围试点的基础上，在 2006 年上半年的全省乡镇党委换届选举中大面积推行“公推直选”，全省 893 个乡镇中
3、的 70乡镇通过“公推”产生党委书记；云南红河州在总结 2004 年泸西县 10 个乡镇“公推直选”乡镇党委班子经验的基础上，于 2006年初在全州市 10 县（除泸西县）126 个乡镇全面推广“公推直选”。 2在总结试点地方的直选经验和结合自身情况的基础上，其它省市如重庆、贵州、河南、湖南等也依次进行了“公推直选”方面的试点。 2“乡镇直选”典型案例的创新分析述评 这些例子无论是在选举的方式上，或是选举的程序和制度规定上，都有开创先河之举，比较能够反映我国现阶段“乡镇直选”的典型特征，并且都各自具备创新之处。总结起来，主要有以下几个方面： （1）直选制度的推行改变了原有乡镇政府的治理模式。
4、步云乡作为我国第一个直选较为成功的例子来说，它不仅开创了乡镇长直选的先河，同时也推动了乡镇政府治理模式的转变，是一种民众与政府双向互动的回应型制度创新。如步云乡的乡政府在直选之后，精简了政府组织机构的人员，同时，政府机构的职责取向上也发生了重大的转移，将中心转移到乡镇长在竞选时所承诺的施政纲领上，实现政府对全体民众许下的诺言上。 （2）多元化的选举方式扩大了基层政府的民意基础。 乡镇直选的目的是将这种民主化程度直接推广到基层民众。主要的方式有以下几种： 以四川省保石镇为代表的“公推公选”，其基本程序大致分为三个阶段：第一步是参选者公开报名和资格审查；第二是在一定范围内通过考评、演讲答辩等形式筛
5、选候选人；最后再举行乡镇人代会或党员（代表）大会选举乡镇负责人。其创新之处主要是在候选人提名过程中维护了党关干部的体制，扩大了群众参与，增加了民意基础。 以山西临猗县和深圳大鹏镇为代表的“两票选任制”和“三轮两票制”等。 “两票制”选举方式的最大特点就是在候选人选择的过程，民众的意见起到了非常重要的作用。 “三轮两票制”借鉴了“两票制”的一些做法。由于“三轮两票制”的前后有3三次投票过程，故称之为“三轮两票制”。 以四川、江苏、云南等地为代表的“公推直选”，在“公推直选”中， “直选”实际上包含了两层意思：一是指由全体党员直接选举；二是指直接选举乡镇党委书记、副书记，而不是通过党委委员选举或者
6、上级组织指定。这是一种具有直选色彩的竞争性选举方式。 “直选”，目前的典型代表就是四川省的步云乡。乡镇长的产生直接根据相关的规定条件来确定和选举，这种选举方式是民意的直接体现。但是，目前对于此种方法的使用还存在很多关于合法性问题的争论。但作为一种制度上的创新，它在程序和手段上的做法使其还是符合宪法和相关法律的精神的。 （3）乡镇直选的推行改善了党的管理体制。 乡镇直选改变了过去那种有上级领导了任命方式，这样的制度创新在一定程度上会改善原有的管理体制。首先，乡镇直选在一定程度上改善了党群关系和干群关系；其次，党领导可以在乡镇长直选的过程中，宣传党的方针与政策，减少成本；再者，乡镇直选也是激发基层
7、民众政治参与热情的很好机会，使得政府的政治回应性程度提高，便于政府组织更好的实施管理。 3“乡镇直选”推广的适应性分析 综观上述各地较为成功的试点案例，我们可以看出，要想在更大程度上推广乡镇直选，我们需要做很多诸如制度，程序以及成本上的准备工作；同时，一些根本性的问题，如乡镇直选的合法性还有待解决。总的来说，主要有以下几个方面： （1）合理的选举规则设置以规避违法风险。 “乡镇直选”的合法性问题一直是很多改革试点面临争议的源头之一，而要解决这一问题，最主要的还是要让“乡镇直选”合法。这里的合法包括两个方面的含4义，一是政治学意义上的；另一个是法律意义上的。事实上，很多试点的推行都是在符合民众意
8、愿以及党组织的审批的情况下进行的。因此，在政治学的意义上它是合法的。那么，要解决的只有法律意义上的了。这个问题，可以从选举的程序以及技术上加以规避。如“三抡两票制”和“两票制”，均遵守了先提名代表后选举的间接选举原则，因此，也就不存在违法的问题。 （2）准确的环境分析与风险估算以降低改革的成本。 在推行这项制度之前，应当对当地的社会情况、民众生活状况、政治参与程度、文化教育水平以及当地基层政府的组织结构情况都要做全面详细的分析，计算推行该项制度的成本，并与现行的行政成本作比较，然后再决定是否推行该项制度。而各个试点的做法都是遵循着这些方面来的并取得了成效。 （3）适时的领导机制改革和选举过程监
9、督以确保党的领导地位。在推行这一制度的过程中，对其领导机制根据“直选”的实际情况做相应的调整。在推行“乡镇直选”的准备阶段，党的领导机构应该对其提交的可行性分析做详细的审查和批阅，提出指导性的意见和建议；在推行的整个过程中，对整个选举的规则的设置以及整个过程的公平性监督和控制；在公开透明的情况下，确定乡镇长的候选人，并根据候选人提出的组阁要求做出最后的审核。另外，在这个由下至上的政府机构成立之后，党的领导机制要适时的做出一定的变动，以和新政府的权力进行整和。最后，党的领导机关在适当放权的同时，要确保政府行使权力的合法性，以及履行对民众承诺的及时性。 参考文献 1 刘亚伟.给农民让权直选的回声M.西安：西北大学出版社，2002. 2 唐娟.基层政府致力变迁的制度分析J.制度分析与公共政策,2002,(2). 53 李俊.推进农村基层民主政治建设的一个有效尝试J.理论与改革,2004,(2). 4 何包钢，朗友兴.“步云困境”：中国乡镇长直接选举考察J.二十一世纪,2001,(1). 5 张勤.服务型政府M.北京：中央编译出版局，2005. 6 李昌平.步云直选：一次有意义的民主尝试J.中国改革杂志,2002,(1). 7 王浦煦.政治学基础M.北京：北京大学出版社,2005. 8 刘喜堂.关于乡级民主发展的调查与思考J.经济社会体制比较,2000,(2).
