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1、26 |北京规划建设 专刊创新与实践:北京重构新城控规体系从控制性详细规划（以下简称“控规” ）源起到编制执行近二十年来的实践看，它对于规范、促进和引导城市建设管理与土地开发利用起到了重大作用。然而，传统控规编制与管理方式走到今天，面临越来越多的困惑和问题，已经难以适应经济社会快速发展和市场化转型的实际需要，迫切需要进行改革和创新。在北京新城控规的编制过程中，我们对控规的本质和当前面临的问题进行了总结和思索，进而在编制管理的方法上进行了一定的创新。这些探索试验是否成功，尚需经过历史和实践的检验。不同角度看控规什么是“控规”？这个问题也可以转化为控规到底能够解决什么问题，控规是干什么的，我们为什
2、么需要控规等，这似乎是一个简单的常识性问题。控规不仅仅对从事城市规划的业内人士，也日益为各级政府、各领域专家、企业和公众所熟知并关注。 “容积率” “绿地率” “建筑高度”等控规核心指标概念逐步“深入人心” ，还不时成为某种焦点“大出风头” 。但问题恐怕不像表象这么简单，不同方面包括在专业领域内部对于控规的认识和理解并不一致。在目前大规模城市化和市场化的背景下， 对于这一问题的重新思考和认识，是创新控规编制管理方法的一个基础性问题。按照城市规划业内的权威说法，控规是“以土地控制为重点，详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境，规定各类用地适建情况，强化规划设计与管理结合、规划设计与开发衔接，将
3、总体规划的宏观控制要求，转化为微观控制的转折性规划编制层次”1。按照城市规划编制办法 ，控规内容包括规划地块性质、容积率等相关控制指标、城市设计指导原则、道路交通设施建设详细规定、市政设施建设具体要求、土地使用与建筑管理规定等六大类。可以看出，从专业技术角度看，控规是落实城市总体规划的“微观”规划，是城市管理、土地开发和建设审批的“详细”依据，是一种“静态”的蓝图式规划。从依法行政的角度看，依据城乡规划法 ，编制控规是各级城镇人民政府的法定职责，且无论是以划拨还是出让方式提供国有土地使用权， “城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划”2，核定建设用地或提出出让地块的位置、面积、
4、使用性质、开发强度等规划条件，并进一步规定， “未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权” 。在控规执行方面，规定“依据控制性详细规划对建设项目进行规划管理是法律赋予的权利和责任。容积率是控制性详细规划的重要指标之一，既是国有土地使用权出让合同中必须规定的重要内容，也是进行城乡规划行政许可必须严格控制的关键指标”3。可以看出，从依法行政的角度，控规是“法定”规划，控规的一些核心指标是城市建设行为“强制”的法律依据。如果说从城市规划专业和相关法规的角度对控规的认识属于“业内”看法的话，那么各级城市政府、各类专家、各种主体和广大公众都属于“业外” 。鉴于控规在空间资源配置、土地开发和权益保障等
5、方面的敏感地位，这些利益相关方、管理相关人或者城市建设参与主体的意见至关重要。首先从各级城市政府来看，基本上是一种离不开又有意见的矛盾心态，认为控规既是协调发展的手段又是一种“瓶颈” ，即大致认可控规规范城市开发建设行为、保障公共利益方面的基础性地位，同时又对控规在适应经济社会发展复杂性方面的不足颇有微词。其次从各领域专家的角度看，由于控规是对作为人类各种城市活动载体的空间资源的管制，因此会有各种不同的解读，所谓谁都可以说两句。统一北京新城控制性详细规划编制创新 的基本思路王 飞北京规划建设 专刊 | 27创新与实践:北京重构新城控规体系的是认为规划十分重要，但倾向于把各种城市问题的症结首先归
6、咎于规划，即规划不合理是发生交通拥堵、环境污染、文物保护不利、社会问题、产业布局不当等问题的主要原因，这些指责虽有偏颇但不无道理。另外，从企业特别是房地产商的角度看，或者说从资本的角度看，控规背后只有赤裸裸的两个字利益。容积率的数字后面一一对应的是资金的投入及其相对应的利润，这也就是容积率调整成为敏感话题，以及涉及容积率管理的腐败案件时有发生的根本原因。但是，单一地指责和声讨以追求利益最大化为目的的企业，并不能从根本上解决问题。最后从公众的角度看，随着城乡规划法 物权法 政府信息公开条例等法律法规的颁布执行，以及公众法律意识的逐步加强，有关“阳光被遮挡” “绿地被占用” “拆迁不合理”等涉及权
7、益诉求的信访、复议和诉讼大量产生，成为影响社会稳定的主要因素之一。在这种形势下，作为规划审批、土地出让直接依据的控规逐渐为公众所关心。可以预见，公众在维权中，由质疑规划许可到直接“挑战”控规合法性的事件将大大增加，要求控规编制、审批和调整更加公开透明的呼声也将更为强烈。总的来看，在我国大规模城市化和市场化的背景下，随着“经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化”4，控规不再仅仅是法定的、静态的、微观的理想化构图和指标的确定，而日益成为各种利益博弈的平台和政府平衡调控各种利益关系的公共政策。因此，究其本质，控规是落实总体规划对于城市发展公共、整体、远期利益的基本手段
8、，控规一张张图纸和一个个指标的背后，是对人的生存与发展环境以及人们之间利益关系的考量。两种声音之下控规面临的矛盾与困境控规需要改革和创新，应当说已经达成共识。但控规如何改革和创新，还有待于在理论和实践层面进行深入探索。首先需要辨识的是：控规改革和创新面临的核心问题是什么？对这个问题的观点很多，包括强制与非强制的争议，一次性全覆盖与根据项目情况“点式”编制的争议，强调静态目标管理与强调动态过程管理的争议，等等。我们认为，关键问题还是要解决刚性与弹性的关系问题，也只有解决了这个问题，才能把强制与非强制、规划全覆盖与项目实施、静态目标与动态管理有机结合起来，从而构建起适应性更强的控规编制管理体系。对
9、于控规刚性与弹性的问题，有两种声音：一种是控规管得太软了，刚性不足；一种是控规管得太死了，弹性缺失。这两种看似矛盾的声音，又辨证统一为一个问题，就是控规的刚性不足又弹性缺失，这是造成控规矛盾与困境的核心问题。控规具有法定地位。按照有关法规，刚性指标尤其是容积率、建筑高度、配套公共设施等的规定，从切实保护土地使用者及其相关者权益和公众整体利益的角度，是政府应该强制管理的内容。理论上来讲，这些指标一经确定，不得随意修改。然而在现实的控规实施管理过程中，受理建设单位提出对具体项目用地的规划控制条件的调整申请，如调整地块用地性质、提高地块开发强度、改变城市道路等，已经成为普遍的、常态的规划管理工作。既
10、然大部分控规核心指标在使用中都需修改，那么控规成果的科学性和严肃性何在？人们会质疑；当初规划指标的确定是不是规划师拍脑袋的结果？客观地讲，我们应看到，我国正处于城市高速发展时期，市场经济瞬息万变，传统的一次性的、静态的、过细的控规编制管理方法，调整成了必然的宿命。对规划师和管理者而言，面临政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”的两面夹攻，以及调也不是不调也不是的两难选择，什么能变什么不能变成了一个无法承受的使命。即使再具有前瞻性的规划师，也无法预测一块具体土地的未来，开发商是谁，是建商场好还是建酒店好，是建 3 0米好还是建 3 3 米好，是现在建好还是等两年再建好，这是需要考虑时间与
11、空间如何相统筹的复杂问题。因此，仅凭规划师的主观臆想，将地块的使用条件一次性以法律形式确定下来，无异于作茧自缚，控规完成之日就是调整之时。按照原来的控规编制思路，形成了“终极蓝图”式的规划。而我国正处于经济高速发展时期，市场化程度较发达国家低，政府干预多，市场不确定性强，如果简单照搬其成果形式，难以对我国的城市建设起到指导和调控作用。各地在控规编制中，进行了“用地兼容性”等方面研究，相对控规过于细致和繁琐的二十几项指标要求而言，这是远远不够的。对于规划师和建设开发单位来说，仍然认为控规是一种束缚。比如，城市色调的要求可能会让建筑师们很郁闷，认为过细的控规制约了建筑的个性和建筑师的创造力。弹性的
12、缺失使得规划管28 |北京规划建设 专刊创新与实践:北京重构新城控规体系理部门在实际操作中，不断研究个案情况而忽视整体，不仅使控规的权威性受到挑战，而且滋生管理过程中的寻租现象，使得指标的调整成为某些管理者谋取自身私利的工具。控规的核心意图是达到刚性控制与弹性引导的统一。应对市场经济条件下出现的新问题新情况，找出合适的“探索性答案” ，才能使规划真正发挥“龙头”作用，从而实现城乡规划法所确定的法定地位。从公共政策的角度理解，规划是政府对市场的一种引导和干预。在计划经济向市场经济转轨的过程中，由于市场发展存在着复杂多变的不确定性因素，规划作为政府的政策工具，实践中必然要求具备一定的调整和适应力。
13、改革控规编制的思维定势，走出“一夫当关、千夫攻关” 、控规被突破的困境，需要在规划管理中重新明确规则和程序。控规编制管理创新的核心是要处理好六个关系如何解决控规刚性与弹性相统一的问题，实质是增强控规编制阶段科学性与执行阶段权威性的问题。科学编制是严格执行的基础，只有做到科学编制才能具有权威性。总结北京新城控规编制创新探索和实践的经验，我们认为是要处理好六个关系。处理好政府与市场的关系在现代社会，政府调控与市场基础性作用的关系问题，是一对永恒的核心话题。对作为政府协调各种利益关系重要手段的控规而言，就要区分好该管什么不该管什么。政府必须维护公共利益，要更深、更细、更加刚性，要基于综合承载能力控制
14、住建设总量和结构，保障三大公共设施建设，强化资源环境管制，加强公共空间管理。同时，也要充分发挥市场基础性作用，要有所弹性。对主要由市场配置的内容，应当通过制定规则引导开发建设，提高土地集约化水平和效率，促进城市多元化有特色地发展，保障城市环境品质，不能规定得过细过死。也就是说，由于公共利益的难以量化以及各个群体利益的多元性，应当在控规体系中，构建在整体刚性控制下多元弹性博弈的机制。处理好市、区两级政府的关系对北京这样一个全部行政辖区都是规划范围的大城市而言，要更加明确市、区两级政府在规划实施上的事权划分。对涉及新城功能定位，总体发展规模和结构，市级职能的体现和重点地区、重要项目、重大设施的建设
15、安排等内容，应依据新城规划明确和细化，以便市级政府在把握总盘子基础上，掌控新城发展方向。区级具体实施推动，就是对涉及具体实施操作等区县政府更加了解实际情况的内容，要留有余地，根据地区经济社会发展实际情况确定建设时序，充分发挥地方积极性，具体组织实施土地一级开发，规划要赋予地方政府与事权相适应的责任与权利。处理好远期与近期的关系在规划中协调好远期目标与近期实施的关系问题，是城乡规划及其实施面临的另外一个核心命题。由于规划从根本上就是基于对城市历史、现实的分析以及城市发展规律的把握，确定远期的目标、规模和布局，也就决定了规划永远面临远期主观性和近期客观性的矛盾。规划毕竟不是给城市算命，尤其对控规而
16、言，过细的全覆盖存在致命缺陷。在实践中，远期的理论总是难敌近期的实际。因此，必须把握好远期目标和近期现实之间的关系。对远期，应当制定一个相对刚性的框架，以达到整体控制的目的。对近期难以确定的内容，要明确提出控制性要求，为实施留出多种可能性。就是说，应当在做到框架性全覆盖的基础上，对近期规划实施目标和重点实施的街区进行细化研究。处理好控规与其他专业专项规划的关系控规是“面” ，控规编制应与产业、交通、市政及公共服务设施等规划密切协同，确保关系新城健康发展的各项重要设施用地的落实，为将来在建设中留出协商解决的多种可能性。对于尚不能达成一致的或专项规划尚未最终完成的，应做主要内容衔接并为未来建设留出协商解决的多种可能性。专业专项规划是“点”或“线” ，需要明确目标、体系和布局原则标准，在控规中予以协调落实，作为项目审批管理的依据。处理好规划与实施的关系控规与实施脱节的问题，不仅仅是指标上的突破。更为重要的是，作为落实总体规划的主要手段，不能把总体规划确定的目标、原则和布局，在一栋栋房子、一条条街道、一个个公园中给予落实，才是规划与实施最大的脱节。因此，控规必须增强把
