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1、关于北京市罚没物品管理体制改革的分析行政执法部门收缴的罚没物资和司法机关追回赃物（以下简称罚没物品）均属于国有财产， 依法对其进行规范化管理是财政部门的一项重要职责， 也是加强国有资产管理的一项重要工作。 近几年来，随着市场经济体制改革的不断深化，北京市在罚没物品管理上出现了大量新情况、 新问题，已与现行管理体制不相适应。如何改革罚没物品的管理体制，实现财政部门对罚没物 品管理处置的有效监督，是亟需解决的一个重要问题。本调研报告通过对北京市罚没物品管理 现状及存在问题的分析，提出其管理体制改革的思路和政策措施。 一、北京市罚没物品管理现状的分析 （一）制度设计层面 财政部于 1986 年制定了
2、罚没财物和追回赃款赃物管理办法 ，随后，为了加强对罚没物 品的处置和监管，北京市相继制定了两个关于罚没物品管理的政府规章，一个是北京市实施 罚没财物和追回赃款赃物管理办法的若干规定 （1987 年颁布实施） ；另一个是北京市罚 没财物收据使用和管理暂行办法 （1992 年制定并于 1998 年进行了修订） ，前者是关于罚没物 品的处置和管理，后者是关于罚没收据种类、印制、购买、使用等。这两个政府规章的颁布实 施为罚没物品的处置和管理提供了制度层面的依据，确立了罚没物品的现行管理体制，对于加 强罚没物品和罚没票据的监督管理起到了积极的作用。在这一体制下，各执法部门作为罚没物 品管理的主体，独立负
3、责对罚没物品的收缴和保管，并按规定将罚没物品以不同方式予以处理， 可变价部分的变价款上缴同级财政部门。 但是近年以来，随着我国行政法律的发展和罚没制度以及暂扣等措施的完善，这两部规章 已经无法与现行的法律体系相协调，有些规定甚至与法律直接矛盾的，如：一些条文同行政 处罚法 、 国家赔偿法相冲突。很多条文已经不适应市场经济和依法行政的需要，实践中基 本无法适用。同时，由于这两个政府规章，尤其是北京市实施罚没财物和追回赃款赃物管 理办法的若干规定呈现出浓厚的国家计划经济的特点，强调了统一管理，但是却没有相应 的制度落实，罚没物品分类不科学，处置方式落后，程序中缺乏应有的公开和透明，为暗箱操 作埋下
4、隐患；由于缺乏强有力的法律监督和相互制约机制，使得有些罚没物品的违法处置已经 比较严重，甚至成为腐败案件的多发地带。 因此，从制度层面上的现状分析，北京市对罚没物品的处置和管理情况不容乐观，还需要 不断加强和改进。 （二）实际操作层面 由于制度不完善，程序不规范，监管不到位，使得罚没物品如何合理保管、处置以及如何 物尽其用都成为政府头疼的大事。各执法部门对罚没、暂扣的物资没有专门保管场地和设施， 而且缺少保管、处置的统一标准和方法，有些物资长期积压，很难避免损毁及流失，更别提保 值和增值了。因此，北京市罚没物品的处置和管理呈现出以下特点： 1.罚没物品种类多、数量大，分散保管于各执法部门 据不
5、完全统计，目前北京市行政执法部门和司法机关查处、收缴的罚没物品有二十大类、 200 余种，货值金额达几千万元。主要包括：家用电器、服装、烟酒、食品、粮食、仪器、办 公家具、通讯设备、工艺饰品、药品、建筑材料、机动车辆、五金交电、保健用品、文物、非 法光盘录像带、非法图书、毒品、卫星接收设备、武器弹药等，罚没物品的数量和金额都很大。 目前，这些罚没物品都分散保管于各执法部门，由这些部门自行负责处理。由于各方面的原因， 财政部门作为罚没物品的监管部门很难进行统一的监督和管理，造成罚没物品的处置和管理缺 乏监督制约机制。 2.库房设施简陋，仓储面积严重不足，大量物资无处保管 当前，多数执法部门都缺少
6、专门存放罚没物品的仓库。有的即使设有固定仓库，其面积也 十分有限，根本容纳不了多少物资。像机动车这样的大件物资就露天堆放在执法单位的大院内， 有些物品甚至堆放在办公室中。执法中没收大批量物资时，就临时租借企业厂房存放。此外， 各单位现有的库房设施较为简陋，基本上不具备专业物品分类储存的条件，致使一些贵重物品无法进库存妥善保管。 3.处理难度大，库存积压严重 罚没物品不仅种类繁多、数量庞大，而且情况千差万别，处理难度很大，积压严重。主要 表现为以下几种情况：一是原有计划体制下的国营收购体系已基本上不存在，大量物资无处可 交；二是多数物资价值较低，且受自身特性所限，并不适合公开拍卖。三是对有毒或有
7、污染的 罚没物品，如油漆、食品添加剂、建筑材料和医疗仪器，执法单位本身没有处理能力，又很难 找到相应的处理部门，在处理时还要考虑防止环境污染的要求。四是执法部门缺乏销毁假冒伪 劣产品的合适场地和相应手段。五是一些物品处理缺乏操作依据。如质监等部门查到无主物资 时，由于缺乏相应规定，通常只能暂时封存而不立案处理。工商等部门查扣到无合法手续的机 动车辆时，也由于没有处理依据，既不能拍卖，又不能销毁，只好长期存放。 4.处理形式复杂多样，缺乏统一规范 当前，北京市各执法部门对罚没物品的处理各自为政，自行其是。即使同一执法系统在不 同区县的执法单位处理方式也不一样。如，宣武区城管大队将罚没物品统一委托
8、区物价局价格 事务所进行变价处理，他们只按事务所的评估价格收款并上缴区财政，而不管价格事务所对罚 没物品的具体处理。西城区城管大队一般将罚没物品经物价部门估价后交收购站收购，对于蔬 菜、水果等鲜活物品，经检查合格后免费送给敬老院、幼儿园等有关单位。对于同类罚没物品， 不同执法部门处理方式也不一样。如对假冒但不伪劣的罚没物品，质监局通常是全部销毁，工 商局则是经过一定的技术处理后，经局领导审批同意后作为济困物资支援贫困地区。 鉴于上述原因，有些区县和执法机关为了规范罚没物品以及扣押物品的管理，自行制定、 完善管理和处置的制度。如北京市工商局于 2003 年和 2004 年分别制定了北京市工商行政
9、管 理机关罚没及采取行政强制措施财务管理办法（试行） 、 北京市工商行政管理局罚没物品处置 办法 （2004 年 3 月 19日） 、 北京市工商行政管理局公物仓管理办法（试行） （2003 年 6 月 1 日） 。 根据这些规定， 北京市工商行政管理局组织全系统进行了罚没物品和扣押物品的集中清理 ， 并在此基础上建立北京市工商行政管理局的公物仓系统。这个公物仓系统包括两个方面，既包 括实物仓也包括网上物品信息管理系统。公物仓分为两级，第一级设在市工商行政管理局，负 责保管和处置由市局及直属机构采取行政强制措施和行政处罚决定的物品。第二级设在区县分 局负责保管和处置由本分局及所属工商所（站、队
10、）采取行政强制措施和行政处罚决定的物品。 工商所（站、队）不设公物仓，负责临时保管由本单位先行登记保存的物品。工商局计划财务 处负责管理公物仓，案件办理单位将决定罚没的物品送交公物仓，由公物仓管理机构根据物品 的不同性质和状况负责提出处置意见，报主管领导批准后，会同案件办理单位共同办理物品出 库的手续。处置的方式主要有：拍卖、交专业部门负责处理、变卖、销毁。 2006 年 9 月，位于通州台湖镇内的面积为 5707 平方米的全市首个公物仓正式投入投用。 通州区采购办、采购中心和公物仓管理办公室已正式迁入并对外办公，承担起了对罚没物资、 政府采购物资及其他政府非经营性物资等公共资产的接收、管理和
11、处置职能。目前，公物仓前 期试运行共接收各类物资 43 件次，价值 10 万余元，接收罚没车辆 26 辆，入库政府采购物资价 值 13 万元，管理效益初步显现。同时， 通州区人民政府公物仓管理办法（试行） 和通州区 人民政府公物仓管理办法实施细则已经正式通过。 上述措施为改革和完善北京市罚没物品统一管理工作进行了积极的尝试，取得了较好的效 果。但是由于在全市范围内缺乏统一规定，因此实践中存在的国有资产流失等现象并没有得到 全面控制。 二、存在问题 （一）缺少监督和制约机制，容易导致腐败产生 在现行体制下，罚没物品的收缴、保管和处理全部由各执法部门自行负责，财政部门并不 参与其管理过程，只是负责
12、接收执法单位罚没物品的变价款，其监管职能没有履行。同时，纪 检、审计等部门的监察和制约机制也没有相应建立，因而极易导致执法部门腐败行为的产生。 主要表现为：一是有些执法单位擅自留用价值较高的罚没物品，个别执法人员甚至采取以旧换 新、以次充好的手段侵吞公物，占为已有或转借他人使用。二是有的部门既不经上级同意，也不按规定程序，私自处理罚没物品，变价收入转为个人所有，或流入执法部门的小金库。三是 罚没物品被执法部门暂扣后，说情的、写条子的人蜂拥而至，导致许多物资前门罚，后门出， 即使勉强处罚，其数量也大大低于应罚的数值。 （二）罚没物品变现价格普遍较低，导致国有资产大量流失 由于现行体制中物品罚没、
13、保管和处理等诸多环节和程序上存在的漏洞，特别是缺乏合理 的变现价格形成机制，使变现价格与实际价值差距较大，导致国有资产流失严重。一是交国营 单位收购时，一般采用双方议价方式，价格确定的随意性较强，通常是就低不就高。同时，定 价规定也有不合理的地方。如镶嵌宝石的金饰品交国有银行收购时，银行只按金的成色和重量 计算价格，而不计算宝石的价格。二是物品拍卖时，由于价格事务所一般按物品估值的 13% 的标准评估费，有的事务所为了自身利益，故意高估价格，造成罚没物品难以顺利拍卖，只得 长期保存；有的事务所和竞买者串通一气，故意低估价格，获取竞买者的好处费，而造成国有 资产的损失。也有的事务所和执法单位为图
14、省事，往往是一批物资只估总价，使其中真正有价 值的物品大打折扣。此外，拍卖市场的秩序也较为混乱，一些竞买者联手压低价格，垄断拍卖 市场。 （三）执法单位集物资收缴、保管与处理于一身，严重影响其正常职能的发挥和执法效率 的提高 执法单位基本上承担了罚没物品管理的全部事务，造成“主业”、“副业”不分，甚至， （“副 业”影响“主业”。为保管、处理罚没物品，各部门普遍遇到“搬运难、保管难、处理难”等诸多难 题的困扰。一天到晚忙于租仓库、借厂房、找搬家公司，组织运输、入库、安排专人值班保管。 结案后还要联系价格事务所与拍卖行，组织拍卖；或是找国营单位收购；找专业部门销毁假冒 伪劣和有毒有害物品。这些问
15、题，使执法单位陷入了物品罚没之后繁杂的后续工作中，牵涉了 他们相当大的精力、人力和物力，不仅严重影响了其正常职能的发挥和执法效率的提高，而且 使其执法的主动性、积极性大打折扣。 （四）分散管理增加社会成本，造成资源严重浪费 在现行体制下，各级执法机关只要有罚没物品都应用仓库，市级执法机关有仓库，区县级 执法机关有仓库，甚至区县下面的科、所都设仓库，罚没物品零散储存于各个地方。有的执法 单位仓库小或人员少，但也得抽专人保管和处理罚没物品，也使“办案补助费”长期处于短缺状 态。但与此同时，财政部门的“实物库”却长期闲置，造成一方面加大社会管理成本，另一方面 设施资源的极大浪费。 通过分析北京市目前
16、罚没物品管理的现状和存在的问题，我们认为加强罚没物品管理，推 进罚没物品管理体制改革，尽快制定北京市罚没财务管理办法及相关规定是必要的，尽快 制定北京市罚没财务管理办法及相关规定是必要的，也是可行的。 三、对北京市罚没物品管理体制改革的几点建议 总体思路是：对罚没物品实行统一监管、分层操作、各负其责、公开透明的规范化、法治 化管理，努力形成一种真正体现政府有效监管，有利于社会资源整体配置，实现规模效益，降 低管理成本，节约财政支出的罚没物品管理体制。 罚没物品管理模式包括三个组成部分：一是财政部门是罚没物品的主管部门，在财政部门 内部设立独立的机构或者在现有机构基础上增加职能，主要负责全市罚没物品政策法规及具体 管理办法的研究制定，提出罚没物品处理的意见，并监督执法部门对罚没物品的保管和处置。 二是各行政执法部门和司法机关在财政部门的监管下，负责对罚没物品进行具体的管理，分类 处理罚没物品，并自觉接受有关监督部门的监督。三是在目前相关行政执法部门公物仓建设的 基础上加强罚没物品分类管理，根据区域特性构建和完善分类管理公物
