3第三章控制性详细规划与区划_zoning_的

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1、第三章 控制性详细规划与区划（zoning）的关系 16 第三章第三章 控制性详细规划与区划（控制性详细规划与区划（zoning）的关系）的关系 从我国控制性详细规划的发展不难看出，它借鉴了大量国外的经验，其中最主要是参考了美国 Zoning，因此有必要对 Zoning 进行一定程度的考察。 31区划（zoning）概述 311 起源 目前学术界普遍认为，区划起源与十九世纪末期的德国。1884 年，德国在Altona 率先实行区划，随后法兰克福（1891）、柏林（1892）、汉堡（1896）、纽纶堡（1902）、慕尼黑（1903）相继制订了土地分区管理条理18。1909 年，英国也有了区划。然

2、而，区划成为立法措施并得到普遍意义的发展，是在 1916 年，美国纽约提出第一部区划法之后。 312 区划法在美国的产生 本世纪之初，欧美经济蓬勃发展时期，城市建设急剧展开，高层建筑在一些大城市相继出现，特别是在美国经济奇迹的曼哈顿，成为私人投资的热点，高层建筑发展尤为迅速。各开发个体为了在自己拥有的土地上获得最大的经济利益，严重损害了城市的公共利益，导致区域卫生条件下降，阳光空气丧失，火灾危险增加以及城市面貌丑陋等恶果。直到 1915 年，42 层的公平大厦（EQUITABLE BUILDING）的建设严重损害了周围建筑的空气流通和采光以及公共和私人利益，环境条件的恶化使土地价值下降，使这一

3、矛盾最终诉诸法庭解决19。 1916 年在律师 Edward Bassett 等人建议下，纽约市议会及地方政府通过了“纽约市用地区划条例”，此管理规则是由早先的三种土地使用管理控制的方18、吕勇，控制性详细规划编制方法研究，清华大学硕士学位论文，1996 19、赵大壮，“控制性详细规划”理论及方法初探，城市规划理论方法实践，地震出版社，1992 第三章 控制性详细规划与区划（zoning）的关系 17 法建筑物高度限制（1909 年）、建筑物退缩（1912 年）及使用控制（1915年）合并而成，并首次提出警察权（Police Power）应用于土地使用的概念。这一法案的意义在于，首次通过法律的

4、形式将私有土地纳入了城市规划控制的有序发展轨道。 在随后的发展中， 美国城市展开制订区划法的热潮， 到 1930 年， 已经有 1000多个地方政府制订了区划法案。 1961 年，纽约对区划法进行了全面的修改，增设了城市设计导引原则和设计标准等新内容，增加了设计评审过程，使区划成为实施城市建设与设计管理的有力工具。在控制内容中增加了容积率（Floor Area Ratio 简写 FAR）、天空曝光面 （Sky Exposure Plane） 、 空地率 （Open Space Ratio） 、 作业标准 （Performance Standards）等内容。另外，为克服早期传统区划技术控制缺乏

5、弹性和适应性的弱点，出现了规划单元开发（Planned Unit Development）、奖励区划（Licentive Zoning）、开发权转让（Development Rights Transter）等控制引导政策。 区划管理在美国的实践中也不断地有所发展与补充，逐步成为一项行之有效的城市建设管理手段。现在，包含美国在内的北美地区区划已经得到普遍应用。亚洲的一些国家和地区，如香港（1956）、日本（1963）、台北（1987）也陆续出现了类似的控制土地使用和使用强度的法规20。区划技术也直接影响了我国控制性详细规划的产生和发展。 313 区划在美国的发展演变 21 区划在美国的发展演变经

6、历了一个从消极控制到积极引导，从与城市规划相脱节到最后成为实施城市规划的有力工具的发展过程。 早期的区划是为了阻止城市中心区的过度开发而产生的，其目的在于增进公众福利，避免私人之间的相互干扰，以及维护居民的健康与安全，它是以一种控制“什么不应该发生”的消极控制方式来冻结原有土地使用权以防止恶化， 但并没有提出有益的改变方法，其控制管理严格而缺乏弹性，是一种维护公众利益的抑制剂。这一阶段的区划对阻止环境恶化、维护公众利益起到了极为良好20、赵大壮，“控制性详细规划”理论及方法初探，城市规划理论方法实践，地震出版社，1992 21、主要参考 阳建强.美国区划技术的发展.城市规划，1992 年第 6

7、 期 整理而得 第三章 控制性详细规划与区划（zoning）的关系 18 的作用，但随之而至的便是许多严重问题的产生，这是预先未曾意料到的。其中最为严重的后果便是产生了单调乏味、缺乏生气的城市空间，纽约中心公园第五大街那整齐单调的街景正好证实了这点。 到了六七十年代， 其控制观念发生了变化， 即反映为“确定什么应该去做， 而不是禁止什么不应该去做”，由消极控制转向积极引导。 由此开始了对促进宜人空间创造和保护区域特色的关注， 增设了诸如楼板面积率（Floor Area Ratio 简写FAR） 、 天空曝光面 （Sky Exposure Plane 简写SEP）、空地率（Open Space

8、Ratio 简写 OSR） 、作业标准（Performance Standards） 等更富弹性的控制内容， 创造了规划单元开发（Planned Unit Development 简称P.U.D）、奖励区划(Incentive Zoning)、开发权转让(Transferable Development Right 简称TDR)、特定区（Sepcial District）等更趋灵活的控制技术， 从而成功地保存了城市有特色的地区，图表 3-01 美国“区划法”的产生与发展 资料来源：张苏梅、顾朝林，深圳法定图则的几点思考，城市规划，2000 年第 8 期第三章 控制性详细规划与区划（zoning

9、）的关系 19 促进了宜人空间的创造。 但是，区划技术仍存在不少问题。例如，奖励区划的运用被证明极受开发商的欢迎，然而其本身也产生了一些设计上的问题。广场虽带给城市极具价值的开放空间，但由于缺乏整体规划设计上的考虑，广场的泛滥也相应地造成新建筑与其周围环境的分离，破坏了城市空间的统一性和连续性。 于是，后期的区划开始注入新的观念，将城市设计思想纳入其中，更多地注重在规划的基础上，将规划设计的目标、意图和内容转化成城市设计引导原则和政策，以指导私人开发。纽约的剧院区、林肯广场区、第五大街区、格林威治街区、下曼哈顿区就是几个成功地贯彻执行城市设计思想的例子。尤其是旧金山，对整个城市的区划控制都是基

10、于城市设计的考虑，始终如一地贯彻了城市设计的思想和原则，从而得以创造出宜人的城市格局。22 314 区划的本质与精髓 Zonging 的本质是一种地方法规，它是城市政府为了对城市土地开发进行控制而制订的条例或规章；另一方面，它又是一门独立的技术，它要对城市用地进行合理分类，对土地开发的强度进行合理的拟定；同时，它又是一种对城市未来的展望，它对城市土地使用模式进行适当的安排；更重要的是，从经济学角度分析，它是一种实行社会财富再分配的手段，它规定的土地使用模式决定了城市政府税收（其中以房地产税收为主要部分）的多少，又决定了不同层次、组群的城市居民在城市土地问题上所能获得的收益或蒙受的损失。它为政府

11、提供了干预土地市场的武器，有利于土地市场的完善，减少外部不良经济效果。23 对于 Zoning 的观点众说纷纭，赞同的人认为它可以稳定地价、保证公共福利、保护城市的特色、对掠夺性开发进行严格控制、减少专制与垄断，是用地控制的一项行之有效的措施；抱怀疑与抵制态度的人认为它终极模式的思维过程影响社会进步、缺乏灵活性、制约城市规划、造成了法律面前的不平等、缺乏自动的反馈系统、孕育着腐败与垄断等。但客观事实是，在北美，几乎所有的城市都实行了 Zoning 的制度，Zoning 在技术上也日趋多样化与成熟24。 22、阳建强，城市规划控制体系研究初探，城市规划，1993 年第 4 期 23、24、主要参

12、考 石楠，Zoning区划控制性规划，城市规划，1992 年第 2 期 第三章 控制性详细规划与区划（zoning）的关系 20 通过对 Zoning 的考察可以看出，Zoning 的精髓之一是控制经济利益，主要是控制开发商的经济利益与社会公众利益之间的矛盾，体现了公众利益第一的原则。在 Zoning 中，几乎每一个影响地价的重要变量都得到了严格的控制，而非控制视觉美感，视觉美感通过其它引导性手段来控制。Zoning 的另一精髓是“求同”原则，即在同一区位相邻地段的控制要求基本一致，甚至在其基础层面产权地块的划分上也基本保持一致，体现了公平性原则25。总之 Zoning 在法律层面上简洁明了地

13、规定城市建设中的责、权、利的关系。 32 区划（zoning）与控规的主 要区别与联系 我国现行的控制性详细规划应该说主要借鉴了美国的区划管制，但由于政治体制、社会经济、以及法制传统等背景的不同，控制性详细规划与区划还存在着许多方面的不同。通过对这些方面的总结性研究，将有助于我们更好地把握控制性详细规划的发展方向。 321 两者的区别与联系 虽然控制性详细规划吸收了很多区划的营养，但总体上说控规是国外的区划技术与中国具体实践相结合的产物，两者之间还存在着本质的区别。 (1)土地使用控制模式不同26 在不同的国家政体的构成、各级政府的权利分配、城市规划形式与立法程序的不同，形成了不同规划与区划匹

14、配方式，一般可以归纳为规划主导型、区划主导型和综合控制型三种模式。 25、孙晖、梁江，控制性详细规划应当控制什么美国地方规划法规的启示，城市规划，2000 年第 5 期 26、主要参考 城市规划资料集第四分册，中国建筑工业出版社，2002 相关章节整理而成。 图 3-02 美国的区划地图 资料来源：American Development Control,1990 第三章 控制性详细规划与区划（zoning）的关系 21 规划主导型以英国为代表，以集权制政体为政治形式，其特点是立足于规划，在立法中确立规划的法律地位。该模式具有以下特征：具有完善而系统的城市规划体系，且有切实可行的规划实施和规划

15、管理体制；国家对土地使用具有较大的支配权；规划管理多借助行政干预和规划立法来实行。 区划主导型以美国为代表，政治基础是分权制政体，以区划法规为核心，其特点是将规划意图体现在法规之中，规划可能仅仅是法规层次下的协调和补充，有时甚至出现规划滞后的情况。在这样的模式中，区划具有绝对权威的作用。该模式具有以下特征：采用严密而完善的城市立法对土地使用进行控制，使城市规划管理完全纳入到法制管理的轨道；具有完善的法制体系；土地基本属于私人所有。 综合型是近年来较为明显的土地使用管理发展趋势，香港以城市规划和城市立法共同对土地使用进行控制就是这样一种模式，综合型的控制技术在一定程度上弥补了前两种类型的不足。该

16、模式的特点是规划与城市立法相结合，相互促进，协同运作；采用多种形式的管理手段。我国的土地使用控制模式基本上可以归为这一类型。 区划管制是区划主导型模式的核心，而控制性详细规划属于一种综合型控制技术。这一控制要求本质上的不同，决定了控规与区划的本质区别。 (2)管理审批方式不同27 目前国内外在土地利用开发的管理审批形式有多种，可以概括归纳为通则式、判例式和综合式三种。 通则式以美国的区划管理为代表，将区划直接作为开发控制的依据。很多开发建设只要符合了区划管理的规定就可以被认为是合法的，称为“合法建设”（AS-OF-RIGHT DEVELOPMENT），应该被核发建筑许可证。该方式的特点是规划人员在审理开发申请时享有少量的自由裁量权；工作效率与透明度均很高，适应大规模的开发建设热潮；缺点是弹性和余地较小，合理性与合法性难以保持同步协调。当然区划管制在通则式管理的基础上也增加了少量的如“特殊许可”（SPECIAL PERMITS）等具有判例式含义的内容。 27、主要参考 全国城市规划执业制度管理委员会，城市规划实务，中国建筑工业