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1、1“九五”水利投资浅析摘要：“九五“是新中国成立以来水利建设投入最好的一个时期。这一时期水利投入的重要标志不仅体现在水利投资总量上，比“八五“时期增长了倍多；更重要的是体现在投资的质量上，体现在公共财政基础上合理的投资方向、投资结构、投资重点，以及相应的建设规模和投资效益上。下面简要分析一下“九五“时期水利投资的某些基本特点。 关键词：“九五”水利投资浅析 “九五“是新中国成立以来水利建设投入最好的一个时期。这一时期水利投入的重要标志不仅体现在水利投资总量上，比“八五“时期增长了倍多；更重要的是体现在投资的质量上，体现在公共财政基础上合理的投资方向、投资结构、投资重点，以及相应的建设规模和投资
2、效益上。下面简要分析一下“九五“时期水利投资的某些基本特点。 一、投资总量大幅度提高，基本建设规模基本适度 在国家基本建设投资过程中，如何科学地把握资金投放总量与所形成的建设规模是一个重大宏观课题。从经济学的角度讲，对基础设施的投资行为一方面是社会放弃当前一部分生活消费，为提高将来社会生产能力创造条件；另一方面基础设施建设过程的本身又消耗了大量的生产资料，带动了上下游关联产业的发展，在促进国民经济增长和社会发展中发挥着重要作用。但是，基础设施建设是以项目为单元的，每一个项目又有其特定的建设工期，因此使用公共财政投资基础设施建设，一定时期的投资总量与所形成的基本建设规模要有合理的比例。投资总量形
3、成的建设规模过小，不利于持续的投资行为，不利于拉动上下游关联产业，不利2于国民经济的持续增长；形成的建设规模过大，则易造成“半拉子“工程，不利于固定资产投资转化为生产力，造成财政长期负担过大。 “九五“期间，国家实施积极的财政政策，水利基建投资大幅度增长，年累计安排基建投资约亿元，其中中央各类投资亿元，地方投资约亿元，水利建设投资占全国同期基本建设投资的，是“八五“期间的倍多，共安排各类水利基建项目余项，形成的建设规模约为亿元。实践证明，在水利基建投资总量大幅度增加的情况下，“九五“水利基本建设规模控制基本适度，主要反映在以下几个方面。 “九五“期间，国家实施积极的财政政策，利用国债投资亿元，
4、全国形成的在建项目建设总规模达亿元，建设规模是国债投资的倍。同一期间，水利国债投资亿元，国债投入形成的建设规模约亿元，建设规模是国债投资的倍。考虑到水利项目以防洪工程为主，公益性强，使用贷款少的特点，这一低于全国平均水平的比例是合理的。 随着时间的推移，投资总量与建设规模之间的差距在逐渐减小。截止到“九五“末期，中央、地方累计安排投资约亿元，与亿元水利建设总规模相比，结转剩余建设规模和相应的投资约亿元，其中中央投资约亿元。按照目前水利建设年度投资水平，即使年以后不发国债，届时在建工程可基本完工，不会形成“半拉子“工程。 结转到“十五“期间亿元的剩余建设规模和相应的投资基本适度，保持了“十五“初
5、期较强的投资需求，有利于稳定国家对水利建设的投入，同时为“十五“期间新开工工程项目前期工作保留了时间余地。根据测算，“十五“期间新开工的重点项目投资规模约亿元，大部分项目前期工作基本可在两年内完成，加上地方新开工的其他项目，可保持水利建设在整个“十五“期间较强的投资需求和建3设规模。 “九五“期间在国家大幅度增加水利投资的情况下，水利基建没有发生过热现象，基建规模基本控制得当。其主要原因一是党中央、国务院水利建设方针政策明确。大水之后，党中央及时发出号文件，明确提出了灾后重建、整治江湖、兴修水利的方针政策，对水利基建投资具有重大指导意义。二是水利部党组在总结治水经验、深入分析大水、年北方大旱引
6、发的宏观形势的基础上，以工程水利向资源水利转变的治水思路，具体提出了水利基建的投资指导思想、投资方向和投资重点，保证了建设资金的合理流向。三是在投资计划安排过程严格坚持了保重点、保续建、保投产的原则，防止摊子铺得过大。 二、优化调整投资结构，突出重点，统筹兼顾 水利基建投资结构是指水利投资在不同水利基建领域的分布。国家对水利的投资属于社会公益性投资，因此调整和优化投资结构，就是要使水利投资能体现党中央、国务院的治水方针和水利部党组的治水思路，通过优化投资方案，最大可能地从整体上实现公益性效益和相应的经济效益。 大水之后，我国防洪体系薄弱环节充分暴露出来，全社会充分认识到洪水依然是中华民族的心腹
7、之患，因此必须重点完善长江、黄河等防洪体系；年和年的北方连续大旱，水资源短缺成为制约国民经济发展的主要因素，党中央、国务院把水资源列为国家战略资源，提出必须以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展；西部大开发战略，提出到年西部基础设施和生态环境建设要取得突破性进展的战略任务，部党组进一步指出水利建设必须以生态系统的保护和修复为出发点和切入点；根据部党组提出的从传统水利向现代水利转变的治水思路，水利现代化和信息化建设、水利机构能力建设成为投资的重要领域。所有这些要求，都是调4整和优化投资结构的重要依据，都需要在投资计划安排上突出重点，统筹兼顾。 根据“九五“期间经济社会发展对水利的需求，亿元
8、的中央水利基建投资基本分布为：防洪工程投资亿元，占；水资源工程投资亿元，占；水土保持工程投资亿元，占；水利机构能力建设等其他工程投资亿元，占。在防洪工程投资中，充分考虑投资结构要有利于防洪体系的形成和完善，坚持以堤防为基础、以控制性枢纽为骨干、蓄滞洪区与河道整治相结合，工程措施与非工程措施相结合。重点安排堤防及河道整治投资亿元，约占防洪工程投资的；控制性枢纽投资亿元，约占；清淤疏浚和蓄滞洪区安全建设投资亿元，约占。大幅度增加了病险水库除险加固和重点城市防洪工程建设投资，前者投资由“八五“时期的亿元增加到“九五“期间的亿元，增加了近倍；后者投资从“八五“时期亿元增加到“九五“期间的亿元，增加了倍
9、多。此外安排重点海堤加固投资亿元，国际河流治理投资亿元。水资源工程投资中，坚持开源与节流并重的原则，共安排重点水源工程投资亿元，占水资源工程投资的；大型灌区改造续建配套投资为亿元，占；节水灌溉示范工程投资为亿元，占；农村饮水投资为亿元，占。与防洪减沙相结合，共安排水土保持中央投资亿元，主要用于长江、黄河中上游重点水土流失区治理工程建设。机构能力建设等专项工程重点安排了水文基建投资亿元，防汛通信投资亿元，防汛机动抢险队投资亿元，基础设施建设投资亿元，科研教育投资亿元，前期工作投资亿元，以及农村电气化县建设和援藏等项目。 在流域分布上，中央投资从“八五“时期的以治淮和治太工程建设为主，调整到“九五
10、“期间的以长江流域、黄河流域和松辽流域的防洪工程建设为主。安排长江流域5投资亿元，占“九五“中央投资的，重点保证了长江中下游干堤建设投资需求；黄河流域投资亿元，占，重点安排黄河下游治理工程，从基础设施建设上为堤防不决口创造条件；松辽流域投资亿元，占；海河流域投资亿元，占；淮河流域投资亿元，占；太湖流域投资为亿元，占；珠江流域投资亿元，占；部直属单位投资亿元，占，重点保证了小浪底和万家寨水利枢纽建设。在地域分布上，“九五“期间中央投资体现了向西部倾斜的政策，安排西部水利项目亿元，占“九五“中央投资的，比“八五“增加投资亿元。 由于投资结构不断的优化和调整，“九五“期间水利基建基本做到统筹兼顾、突
11、出重点，在加强堤防工程建设的同时，兼顾江河控制性枢纽工程建设、病险水库除险加固、蓄滞洪区安全建设和江河上中游的水土保持生态建设；在加大防洪工程投入的同时，兼顾水资源工程和节水工程建设，认真解决大型灌区节水改造、农村饮水和城市水资源短缺问题；在加大水利工程措施投入的同时，兼顾水利非工程措施和水资源现代化管理手段的建设，加强水文及重点防洪指挥系统骨干网络、分析及决策系统建设，加强水资源实时监控、科学决策和优化调度系统建设，加大水利前期工作的投资力度，努力提高水利信息化和现代化水平。 三、体现公共财政原理，投资公益性特点突出 “九五“期间，随着社会主义市场经济不断完善，国家非经营性财政投资逐渐从市场
12、竞争领域退出。按照公共财政原理，水利作为以公益性为主的国民经济基础设施，是政府投入的主要对象。因此，中央重点加大了对公益性和准公益性水利项目的投入，对于兼有一定公益性的经营性水利项目，只是适度安排政策性引导资金，鼓励相关水利产业的发展。这一时期，中央安排非经营性财政投资亿元，与6“八五“非经营性财政投资亿元相比，增加了亿元，是“八五“期间的倍，充分说明了中央在财政投资上对水利的重大倾斜。 这一时期，党中央、国务院还从政策上进一步明确了公共财政的概念，一方面调整了中央和地方财政投入的范围和权限，在防洪等公益性显著的领域，中央承担了更大的投资责任；另一方面进一步界定政府与市场的行为“事权“，哪些项
13、目的投资属于政府行为，哪些属于市场行为。国务院年颁发的水利产业政策，不仅定义了中央项目和地方项目，确定了中央和地方政府投资、建设及管理的责任，而且还就项目的功能属性划分了甲类（社会公益性为主）项目和乙类（经营性为主）项目，界定了不同类型项目政府和市场的行为准则。年中央号文件，确定了以防洪为主的灾后重建、整治江湖、兴修水利的近期水利建设方针和政策，加大了中央对长江堤防等重点地方防洪工程项目的投资比例，长江一、二级堤防的中央投资比例达到。党中央关于西部大开发的政策，把水利等基础设施建设和生态环境建设作为西部建设重点，规定了必须加快西部项目的前期工作，对国家立项的公益性水利项目，政府投资中的中央投资
14、比例可高达以上。中央关于以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展的政策，核心是提高用水效率，把节水放在突出位置，抓紧治理水污染。因此，中央大幅度提高了对以节水为中心的大型灌区改造的投入力度，中央投资不仅可以用于传统水利项目，也可以用于防治水污染、改善水生态环境等非传统的水利项目。最近中央关于加快解决农村饮水、病险水库除险加固的决策，对工程范围、建设内容、中央投资规模和投资比例均作出了与过去政策上有很大不同的明确规定。以上这些政策实施的实例说明，在社会主义市场经济不断完善和我国综合国力不断增强的情况下，按照公共财政的原理，“九五“期间水利的公益性基础设施地位不断得到加强，对于公益7性突出的水利基
15、础设施建设，中央正在承担越来越大的投资责任。 四、水利投资渠道进一步拓宽，有力促进了水利建设 解决我国水资源三大问题的长期性、艰巨性和复杂性，决定了水利基础设施建设中，投资供求矛盾的核心是投资总量不足的问题。因此，开拓投资渠道，吸纳不同的资金来源，弥补水利建设资金不足，一直是水利基建投资范畴的重要任务。“九五“期间，为了积极拓宽投资渠道，筹集资金用于水利基础设施建设，主要采取了以下措施。一是由国务院批复，建立了水利建设基金，制定并经国务院批准实施了“水利建设基金筹集和使用管理暂行办法“。水利建设基金的设立，为水利建设开辟了一条较为稳定的投资渠道，“九五“期间共筹集水利建设基金亿元。二是加大了中央投资中利用国内外信贷资金的力度。“九五“期间，共利用国内外贷款等资金亿元，其中银行贷款亿元，利用外资亿元，自有资金亿元。银行贷款比“八五“时期增加了亿元，利用外资增加了亿元。三是在中央利用国债加大了对地方项目投资补助的前提下，鼓励地方项目更多地使用贷款，加强地方资金配套能力。对于以经营性为主的水利基础设施建设，通过成本-效益分析，积极
