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1、1城市水管理机构改革实施建议报告摘要：中国 666 个城市中有 100 多个严重缺水，其中特别严重缺水的有 30 多个城市，石家庄市是其中之一。城市年用水量 3.84.0 亿 m3，每年地下水补给量为2.5 亿 m3，年地下水超采约 1.4 亿 m3，地下水漏斗中心水位下降平均每年约 2m，漏斗区达 400 余 km2，依此推测，地下水可采量只可供 1520 年，潜伏着严重用水危机。由市政府投资开辟了地表水源，日产规模 30 万 m3 的水厂 1996 年正式投产运营，打破了单一地下水源，对地下水的超采有所缓解。目前城市内有地下水源井 802 眼(厂矿 638 眼，市政供水 164 眼)，总供
2、水能力约 80-90 万 m3/d，加上地表水，城市总供水能力为 120 万 m3/d，其中自来水公司(供水公司)能力约 60 万m3/d，自备井约 50 万 m3/d，郊区等 10 万 m3/d。1996 年全市供水量 3.78 亿 m3，其中自来水公司供水约 1.9 亿 m3，自备井约 1.8m3。 关键词：管理机构 改革 1. 石家庄市城市概况1.1 石家庄市是河北省省会，是全省政治、经济、文化、科教中心，地处京津要地，是中国环渤海及华北地区的重要工业基地和中心城市。全市辖 6 区、17 县(市) 总面积 1.58 万 km2，总人口 860 万人，其中市区 307km2，建成区 105
3、km2，市区人口 154 万人。 1.2 石家庄市是我国距首都北京最近的一个省会城市，也是我国目前唯一的铁路和高速公路同为十字交汇的城市(铁路有京广、石德、石太，高速有京石、石安、石太、石港)。航空港已通达全国二十多个主要大中城市，并有定期香港、俄罗斯国2际航班。石家庄市是全国交通枢纽城市，也是全国纺织、医药、化工、电子机械、建材工业的重要基地，1997 年全市国民生产总值为 780 亿元人民币，财政收入 54亿元人民币，人均国民生产总值为 1100 美元/年，在全国一类经济强市中排名第15 位，GDP 约占全省的 1/5。石家庄市又是我国北方重要商贸中心和物资集散地，1997 年底社会消费品
4、零售额 238 亿元，集贸市场成交额达 403 亿元，市区内电话装机容量超过 60 万门，万人占用量居全国前列。 1.3 中国 666 个城市中有 100 多个严重缺水，其中特别严重缺水的有 30 多个城市，石家庄市是其中之一。城市年用水量 3.84.0 亿 m3，每年地下水补给量为2.5 亿 m3，年地下水超采约 1.4 亿 m3，地下水漏斗中心水位下降平均每年约 2m，漏斗区达 400 余 km2，依此推测，地下水可采量只可供 1520 年，潜伏着严重用水危机。由市政府投资开辟了地表水源，日产规模 30 万 m3 的水厂 1996 年正式投产运营，打破了单一地下水源，对地下水的超采有所缓解
5、。目前城市内有地下水源井 802 眼(厂矿 638 眼，市政供水 164 眼)，总供水能力约 80-90 万 m3/d，加上地表水，城市总供水能力为 120 万 m3/d，其中自来水公司(供水公司)能力约 60 万m3/d，自备井约 50 万 m3/d，郊区等 10 万 m3/d。 1996 年全市供水量 3.78 亿 m3，其中自来水公司供水约 1.9 亿 m3，自备井约 1.8m3。 1.4 石家庄市每天排除生活和工业污水约 90 万 m3，其中厂矿企业有十几座污水处理设施(制药、纺织等)，有城市污水处理厂一座 桥西污水处理厂，日处理规模为 16 万 m3，城市污水处理率约 18%，现正立
6、项拟利用世界银行贷款(贷款额 5000 万美元)筹建一座日处理 50 万 m3 的污水处理厂，位置在城市东南3郊，预计 2001 年底建成投产。 目前项目正在积极筹建运作中。 2.水管理机构设置现状2.1 目前机构名称及职能 目前石家庄市从事水管理的有 9 个政府部门，职能处、室、站、公司有 12 个，详见图 2-1。从该框图中可看出各机构均有水管理的内容，但各自侧重点不同，其机构形成有历史原因，也是以往社会发展的需要。 2.2 机构形成的历史沿革 (1) 建国前，中国是个小农经济为主的农业国家，历史上并无统一的全国水管理部门。1949 年以后国家重视水利事业，由于治淮、治黄及治理海河等大型工
7、程的需要以及对“水利是农业的命脉”的认识，中央政府在建国初期成立了水利部，省成立了水利厅，地区成立了水利局，水利部门主要负责大型水利工程建设，大江、大河、湖泊、水库的治理，防汛以及农田水利建设、农田灌溉管理等，水利和农业是紧密联系在一起的，一般地方领导把水利部门划归在“农业口”。 (2) 中国的城市供水、排水历史上一直归城市市政公用事业部门管理(建国前称卫生工程局、市政工程局，公用事业局等)，建国后地方上称建设局、城建局或市政公用局，省称建设厅(或建委)，国家称建设部或建工部，因此城市供水、排水历史上一直归建设部门来管理。 (3) 建设部门专业分工越来越细，地方建设局逐步分解为城建局、建工局、
8、房管局、规划局、公用局、环境卫生局、园林局等，随着机构分设，也把管理权分解了出去，如规划局审批打井位，将原来城建局的职能划出带走，建委节水办审批企业4用水等。 (4) 由于建设部门是城市建设主管部门，还承担了指导城市防洪职能和城市规划区地下水资源管理、保护等职能。 2.3 社会发展需要 (1) 六十年代末、七十年代初，中国由于工业的发展，环境污染问题逐渐严重，因此在七十年代中期，国家、地方相继成立了环保部门，国家称总局，省、地方称环保局，负责水、大气、废渣、噪声的污染控制和监测，同时对企业的水污染排放实行达标排放，不达标罚款的政策。环保部门统一管理环境质量，行使政府环保职能。 (2) 地质矿产
9、部门过去主要任务是寻矿、探矿，八十年代后国家赋予了它对矿产资源的管理职能，水被认为是天然资源之一，地矿部承担了地下水行政管理职能，其下属水文地质部门除了勘探水资源，摸清地下水资源情况外，另外有部分管理职能，如参与规划合理的开采（基本做到采储均衡），对开采矿泉水、地热水办理采矿许可证等。 (3) 进入八十年代后“节约用水”成为国内外十分关注的课题，地方政府为了突出抓好全民(包括工业和民用)的节水工作，在多个部门成立了“节约用水办公室”，分别制定用水标准，由不同部门收取水资源费。 (4) 国家加强立法，制定了食品卫生法，明确饮用水的水质标准由卫生部门监控，因此地方卫生检疫部门直接参与管理供水的检测
10、、抽查等工作。 (5) 八十年代末、九十年代初，国家制定了“水法”，明确水的行政管理部门是地方的水利部门。为了加强水的管理，提出了“用水许可证制度”。由于机构改革未及时进行，水资源统一管理与原有的管理体系发生了交叉和重叠。2.4 利益驱动与争权 5(1) 国家和地方立法中规定了多种收费，如排污收费、超标排放收费、 水资源费、排水有偿使用费、水资源保护费以及各种管理费，由于未实施“收支两条线”，谁收费谁方便，所以原本没有异议的事却产生了矛盾，如水利部门与城建部门为征收水资源费的范围发生争执，地矿部门与水利部门在审批取水许可证及征收河道采砂费出现争议等。 (2) 改革年代精减机构是大趋势，但有些部
11、门为了显示本部门工作的 “重要性”，凡已有的职责决不放松，可有可无的职责尽量拉过来，沾边的就不断延抻扩大，造成“你有我有全都有”，原本一两个部门管就可以的，现在牵连出八、九家。 3.现状机构的利与弊 3.1 在一定时期的积极作用 分部门、分级管理也曾发挥过一定的积极作用，主要是分工细，各司其职，人力充足。在节水、环保、水利建设等方面均为专业化管理，对环境、节水、农田基本建设等方面都曾取得较明显的成果，由于分工细，对环保、水资源开采、供水、排水、节水各项工作均有政府法规或行政规章，在一定时期，执法依据和执法力度相对增强。 3.2 主要弊端 (1) 未实现水资源的统一管理，未能从全局评价水资源量，
12、筹划用水，难于制定水中长期供求计划。审批取水政出多门，曾造成失控，无法实现资源的优化配置及合理利用。 (2) 部门多、管理权限分散，决策缺乏全局系统考虑，有时实施不同步，影响事业的正常发展。如地表水厂的原水水费、水资源费未纳入整个系统考虑；水库的检修与城市供水未能做好协调；污水处理后的再生水未能及时重复利用等。由于城建部门和水利部门是分管分设，缺乏通气和协调，因此不能统一管理工程，统一筹6划经济效果，造成不必要的损失和浪费。 (3) 不利于向市场经济过渡。 过去计划经济体制下政企不分，无论是水利供水还是城市供、排水都是作为福利事业由国家经营的，水行业长期亏本、负债经营、靠政府补贴，极大地增加了
13、财政负担。供水、排水企业不是独立法人，行政干预很多，企业化名存实亡，造成供、排水事业连年亏损，政府补贴年年增加，已不堪重负。诸多行政部门把企业几乎禁锢在很小的天地里无法飞速发展，而政府诸多部门陷入了繁锁的事务性工作中无法摆脱，人员臃肿，事业发展受到影响。市场经济要求“小政府、大社会”，政府应侧重宏观调控和立法，发挥全局性、政策性的指导作用。(4) 分工过细、机构重叠、人员过多，往往造成各部门相互掣肘，相互矛盾，甚至出现扯皮，一件事基层需要多次跑多个部门，极大降低了工作效率，影响了政府形象。如城市供水二次加压设备的安装，市政公用局和卫生局都下发文件宣称自己是主管部门，用户需跑两个部门甚至多部门才
14、能得以批准，给用户带来了很大的不便。一些较大问题涉及到争水，往往需要由分管农业、工业、城建、文教卫生等方面三、四个市长出面协调。 (5) 由于分散管理、多部门管理信息资料分散，缺乏沟通和交换，现有各部门管理手段落后，大部分靠原始手工操作，缺乏现代化水管理手段。只有实现集中统一管理才可以从信息采集分析、处理、传输、优化选择，到方案制定都采用现代化管理方法和手段，通过微机和信息处理系统实现资料数字化、系统化，办公程序化、决策科学化和行政法制化。 (6) 水利用低效，尽管石家庄市以往节水有一定成效，但潜力仍然很大，无论城市和农村节水都大有可为。由于城市与农村的水务分属两个部门管理，农村、城市都出现争
15、水现象，需要有一个强有力的统一机构来全面规划地表水、地下水开7发利用。城市和农村用水必须实行定额供水，以使节水全面取得实效，这才能有效缓解城市缺水状况。 3.3 机构改革的重要性、紧迫性 现状机构在一定的历史时期曾起到积极作用，并根据不同时期的情况制定了相应的管理制度、管理办法，为水的管理向科学化迈进奠定了基础，提供了依据。但随着经济的发展，工业、生活用水量的增加，现行的管理机构已不适应水的管理，特别是在目前水资源短缺，而地下水、地面水又遭严重污染的情况下，如何使十分短缺的水资源，十分脆弱的水资源环境走上良性循环的轨道，水管理机构改革势在必行。为什么这样讲？石家庄的水管理的实际情况可以充分说明
16、机构改革的必要性、紧迫性： （1）各水管理机构根据部门利益制定实施方案，不能实现科学管理水资源。 例如：石家庄市几十年来均依靠开采地下水来维持城市生产及生活用水，几十年来造成地下水超量开采，目前已累计超采 15 亿 m3 左右，强制性野蛮开采造成地下水位急剧下降，由早期的 58 米，下降到目前的 40 米左右，造成市区部分地区地下水干涸，地下水水质恶化。在这种严竣的情况下，石家庄市引地面水入市，投资 6.2 亿人民币建设地表水厂，日供水为 30 万 m3，最高日可供水量为 40 万m3。地表水厂于 96 年 7 月向城市供水，地表水厂建成后从理论上讲, 地面水、地下水联合调度，涵养地下水使超采地下水的局面得以控制，但从石家庄市水管理现状来看，水管理各部门从自身利益考虑，如供水公司是企业单位，地面水和地下水的源水价格每立方米相差 0.15 元。如供水公司多供地面水，少采地下水，供水公司的企业效益受到损害，企业考虑企业的利益那就只有继续超采地下水，而地面水只能做为地下水的补充。地表水厂投产 3 年来，地表水的日供水量在冬季为10 万立方米左右，夏季在 20 万立方米左右，地下水
