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1、新型城镇化建设投融资机制设计洪振挺【摘要】本文结合理论研究和政策诉求，对新型城镇化建设的投融资机制设计进行尝试性研究。根据新型城镇化项目性质进行投融资机制设计，扩大城镇化建设的资金来源，提高城镇化建设资金的使用效率。本文尝试解决如何通过投融资机制设计，营造投融资环境，激励多个投融资主体参与，最终由政府主导转向以政府引导，协同各投融资主体支持城镇化建设的问题。【关键词】新型城镇化；投融资；机制设计资助基金：资助基金：全国政协新型城镇化理论与实践丛书项目作者介绍洪振挺，男，1979 年出生，福建泉州人，北京大学经济研究所研究员，清华大学经济管理学院博士后，经济学博士，研究方向：城镇化战略通讯地址：
2、北京市海淀区中关村北大街 151 号燕园大厦 920 室，邮编：100080手机：13401076770邮箱：引言引言党的十八大后，新型城镇化成为学界和政界新的关注焦点，然而从国际发展经验来看，我国在未来进一步城镇化过程中，将需要大量的资金投入，而仅依靠目前简单地依赖财政收入，特别是土地财政，作为资金来源是远远不够的，也是不可持续的。如何解决新型城镇化的资金供给问题，成为保持城镇化可持续发展的客观必要条件。投融资体制机制的改革和创新是解决新型城镇化建设资金问题的关键要素之一，理论上对于城镇化投融资机制的研究也有不少的论述。 关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知 （发改规划20141229
3、号）明确提出新型城镇化的试点任务之一是：建立多元化可持续的城镇化投融资机制。可见，新型城镇化投融资机制既是个理论问题，也是个政策重点，本文尝试对于新型城镇化建设投融资机制进行设计研究，具有一定的理论意义、政策意义和现实意义。我国以政府为主导的经济特征使得在城镇化过程中不可避免地遭遇单一投融资主体所容易引起的各种问题，如效率低下、管理松散、资源浪费等。因此，对我国新型城镇化的研究首先要解决如何通过投融资机制设计，营造投融资环境，激励多个投融资主体参与，最终由政府主导转向以政府引导，协同各投融资主体支持城镇化建设的问题。本文正是适应时代需求，结合政策诉求，对新型城镇化建设的投融资机制设计进行尝试性
4、破题。1 1、完善政府财政管理制度，推进市政债券发行、完善政府财政管理制度，推进市政债券发行1.11.1 完善全口径预算管理，把项目投融资纳入财政预算完善全口径预算管理，把项目投融资纳入财政预算按照“凡需要财政安排资金的项目必须纳入政府投融资计划、凡纳入政府投融资计划的项目财政资金安排必须兑现”的要求，科学编制投融资计划。严格按照中央关于融资债务风险控制有关要求，根据“科学、严格、规范、优质、可控”的原则，率先实行“全口径预算”投融资计划管理模式，推动政府投资计划、融资计划、债务计划无缝对接、一体管理。同时，对投融资资金进行严格监管。制定募集资金帐户管理办法，对筹集的债券资金和投资的项目资金，
5、实行专户储存。由市发改和财政部门对该项资金使用情况进行全程监管，实行项目法人责任制，严格履行合同。对每个项目，要求必须全部采取招投标方式运作，严格执行招投标法，从招标、投标、项目建设、项目验收到资金拨付，必须做到公开、公平、公正、透明，并自觉接受社会各界的监督，定期向市人大常委会报告资金使用和还款情况，审计部门定期开展专项审计，确保专款专用。1.21.2 编制政府资产负债表，建立政府信用评级制度编制政府资产负债表，建立政府信用评级制度构建地方政府会计体系。构建一套完整的政府会计准则体系，定期编制政府财务报告，反映政府资产、负债、收入、费用和现金流量等信息，编制政府资产负债表，加强政府公共管理、
6、提高财政透明度。政府资产负债表要覆盖到各县市区，做到资产覆盖各县区政府资产及全部下属法人，包括企事业法人、机关法人、特设机构等。负债涵盖由政府直接负责偿还和因为担保、“借壳”等原因，具有潜在偿还义务的政府性债务，最终形成由市政府财政部门出具的完整的财务报告体系。在完善政府财政报告制度，提高地方财政透明度的基础上，进一步建立政府信用评级制度。尝试从偿债环境、财富创造能力、偿债来源和偿债能力等方面构建科学的政府信用评级模型，用于判断政府债务风险，加强财政的法律约束和市场监督。1.31.3 建立地方政府发债制度，构建地方政府发债机制建立地方政府发债制度，构建地方政府发债机制充分利用自身财政和外部环境
7、优势，由地方政府牵头组建包括财政、银监、城投等部门参与的政府债券发行管理小组，参照各地现有地方政府债务管理发行制度，编制地方政府债券发行管理制度，出台相应管理办法，并严格执行。探索市政债发行机制，建立全面的发债约束制度，构建地方政府发债机制。1 1、科学筛选债券发行项目，合理确定债券发行规模、科学筛选债券发行项目，合理确定债券发行规模市政债券发行项目以保障性安居工程建设、医疗卫生基础设施、城镇普通公路建设等公益性项目为主。结合当地自身情况，参考国内国际标准，通过限定债务负担率、债务率、偿债率、债务依存度和资产负债率等指标的大小来确定合适的债务规模。规定发行长期市政收益债券的额度与全市 GDP
8、的比例，在试点发行市政债券期间，地方债务额占全市 GDP的比重不能超过 60%，债务额占当年财力的比例（债务率）控制在 150%以下，使债务规模既满足民生项目建设的需要以及债券的流通，又严控债务总体规模，在发展资金需求与债务风险中寻求最佳平衡点。政府性债务预算由市人大审批，政府举债要接受人大监督。2 2、强化债券发行的法律监管，建立债务信息披露制度、强化债券发行的法律监管，建立债务信息披露制度加快推出政府性债务预算管理办法，将政府性债务纳入预算管理。每年编制债务预算，同时规范政府举债程序，政府性债务必须严格按照举债流程进行审批，并接受人大和社会公众的监督，约束各部门融资的盲目性和随意性。加强对
9、债务资金流向和使用的监管，出台具体的监管办法，严格控制资金违规挪用，提高资金使用效率。在全市范围内开展地方政府性债务清理核实工作。设定规章制度对清理核实工作的组织领导、范围与内容、工作步骤等进行具体规定，明确要求各县镇对政府性债务的债权债务关系、借贷时间、借款数额及用途、还款期限、利率约定、偿还情况等进行全面核实。在此基础上登记造册，设置明细台帐，建立债务会计核算和报告制度，通过建立公开透明的城市政府资产负债表，及时、全面、系统反映政府性债务情况，把政府性债务纳入全口径预算管理。建立信息披露机制，实行债务统一归口管理，统一债务统计口径，及时向投资者、放贷银行等披露负债结构、使用方向、项目进展等
10、情况，提高资金使用透明度。建立一套信息披露指标体系，保证信息的全面性、有效性、可比性、规范性。所有的政府债务信息都要按季度向社会公布，加强社会对政府债务管理的监督，形成定期披露机制。披露的信息必须全面、清晰、准确、完整，坚决打击虚假信息，避免债务信息披露制度流于形式，建立信息造假行为惩戒机制。定期做好审计和评估工作。聘请会计师事务所、资信评估有限公司、律师事务所对发债进行审计、评估和确认。会计师事务所通过发放询证函等方式，对政府债务状况的真实性进行严格审计；评估公司对土地等资产进行客观评估；律师事务所对发债主体的资格确认、发债项目的授权与批准、募集资金的运用、债券发行的担保等合法性进行全程跟踪
11、。3 3、加强负债预警管理，建立偿债保障机制、加强负债预警管理，建立偿债保障机制由市财政局设定专门管理机构配备专职人员或由第三方机构具体负责地方政府性债务的管理、监控和预警，根据财政部的预警指标按年度评价地方债务，积极开展地方债务信用评级工作，加大风险管控。建立债务规模量化指标体系，使年末负债余额与当年收入的比值处于可控范围，防止过度融资；建立风险防控体系，防止出现风险失控、债务扎堆、无力偿还的情况。同时，将政府性债务管理纳入对市级各部门以及各县镇的年度考核。构建偿债风险缓释机制。首先是要规范对政府性债务余额和偿债计划的统计，统筹考虑各类政府性债务的还款。包括优化债务结构，平均分散年度间偿债压
12、力；提前安排财政预算。其次是建立完善的债务风险评价和预警体系，客观正确的认识和评价政府性债务风险，做到心中有数，早做安排。建立违约偿付金制度，保证债务融资的可持续性。从财政收入中提取部分作为违约偿付金，并将提取的违约偿付金存入银行或者购买国债等安全性高、变现能力强的金融工具，确保违约偿付金保值增值，保证债券还本付息的能力和募集资金的良性循环。建立市政债券保险制度，当政府实际未支付债券本息时，由保险公司承担偿付义务。按照项目融资模式建立偿债机制，通过让项目公司引入信托、保险资金、发行短期融资券、推出银行理财计划等一系列手段分阶段完成项目偿债，实现项目投资的有效退出。设立偿债专项资金。开设偿债资金
13、账户，由国开行托管，落实偿债资金协议，用于归还债券和贷款本息。将国开行的每一笔贷款列入本年度财政预算，确保国开行对政府贷款本息的按时收回。还款来源主要包括财政专项资金、项目运营收益、通过项目建设置换出的土地收益等。4、探索多元化债务模式，探索多元化债务模式，改革市政债券发行机制改革市政债券发行机制运用企业债、保险债权计划、公司债券、中期票据、短期融资券和结构性融资产品，拓宽融资渠道，降低融资成本；探索集合票据等多元化债务融资工具，优化债务期限、产品、债权结构，缓释债务流动性风险。加大推行城镇化集合债券的力度，扩大经营性建设项目直接融资规模。改革市政债券发行机制。降低市政债券发行门槛，允许县级市
14、自主发行市政债券。对于无固定收益的基础设施建设项目发行以县市财政收入作为还本付息保障的一般债券，对于有固定收益的项目发行以项目收益作为还本付息来源的收益性债券，重点乡镇和一般乡镇可联合发行集合市政债券。债券发行流程如图 1 所示。图 1 债券发行流程2 2、创新城市投融资机制，积极引进社会资本、创新城市投融资机制，积极引进社会资本2.1 灵活运用项灵活运用项目融资，积极引导民间资本目融资，积极引导民间资本对于未来能够获得稳定收入和现金流的经营性或准经营性项目，可灵活运用 BOT 及其衍生模式，积极引导民间资本进入。对于非经营性项目，通过与经营性项目捆绑打包或赋予其特许经营权，增加项目未来现金流
15、，着力吸引社会资金加入。民间资本可参与市政建设、现代农业、旅游开发、医疗事业、教育等行业，按照“国家无禁止即可进入”的原则，将民资准入领域扩展到供水和污水处理、公共交通、园林绿化、现代物流、金融等行业。1、纯经营性基础设施建设项目的融资模式纯经营性基础设施建设项目可通过市场进行有效配置，其市场价值大于或等于项目的投资成本，追求利益的最大化，对于此类纯经营性基础设施建设项目，政府应该利用市场竞争机制配置资源，以公开招标的形式选择投资者，采取市场化经营。在融资模式上可尝试 BOT、PFI（Private Finance Initiative）1等市场化融资新模式，积极吸纳私营企业等民间资本的进入。
16、BOT 模式在特许期内项目所有权属于项目公司，到期后所有权移交政府，拓宽了基础设施建设的融资渠道。PFI 同样是一种促进民间资本参与基础实施建设的全新模式，民间机构或企业利用自己资金、管理、设备技术等优势参与到经营性基础设施的融资和建设，再出售给政府部门。对于特殊 PFI 模式，私人机构还可参与到后续经营，该模式不同于 BOT 模式，不完全遵循建设-经营-转让的过程，具体资金回收情况可在和合同中规定，相较 BOT 模式适用范围更为广泛。2、准经营性基础设施建设项目的融资模式准经营性基础设施建设项目拥有一定的资金流入，但收益不足以弥补投入，难以收回项目投入的全部成本，经济效益不明显，如污水处理等。此类项目应在政府的适当引导下，以政府杠杆资金吸引民间资本的广泛参与，政府可通过政策性出资、适当的价格补贴、利息补贴等方式对民间资本给予适当补偿，逐步引入市场机制。准经营性项目可尝试 TOT 等融资模式，该模式运作简单，只涉及经营权转让，政府拥有所有权，风险小，融资对象广泛。3、非经营性基础设施建设项目的融资模式非经营性基础设施建设项
