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1、_1社社会会保保障障基基金金扩扩容容的的渠渠道道选选择择 一社会保障基金的现状 中国社科院研究收入分配的专家顾严在近期指出,目前中国的基尼系数已经超过了 0.4 的警戒线,收入差距已经处于高水平,城乡整体的基尼系数持续上升并达到 0.465,2005 年将迅速逼近 0.47。任何一个国家的社会保障,对该国的经济发展、社会稳定和人民的安居乐业都起到不可替代的防护作用,在我国目前贫富差距逐渐扩大的严峻形势下,越来越凸现出社会保障的重要性。 社会保障基金对于社会保障服务而言,犹如血液对于人体,如果血液供应不足,将会导致人体的贫血甚至其它严重后果。被老百姓俗称作“养命钱”的养老保险基金和被称作“救命钱
2、”医疗保险基金都属于社会保障基金的范畴,由此可见社会保障基金在人们心中的重要程度。社会保障基金的构成见表(1)。 表(1)社会保障基金的构成 基本养老保险基金 基本医疗保险基金 社会保险基金失业保险基金 (由企业和个人缴费组成)工伤保险基金 生育保险基金 中央财政拨入资金 国有股减持和股权划拨资产 社会保障基金全国社会保障基金投资收益所形成的基金 (由中央政府集中管理,经国务院批准以其它方式 统一使用)筹集的基金 补充保障基金企业年金 (由企业和个人缴费形成)企业补充医疗保险基金 _2(资料的整理源自:张左己.领导干部社会保障知识读本M.中国劳动社会保障出版社,2002) 2004 年 06
3、月 28 日,全国社会保障基金理事会理事长项怀诚指出“目前中国社会保障面临的最大问题就是资金缺口太大”,他认为,现在养老基金只有1447 亿元,每年来源于企业和职工上缴的养老保险基金也仅仅 40 亿元左右。因此要面临两个难题,一是基金数量太少,二是国家财政拨不了钱,补不了这个缺口。尽管这一结论主要针对的是养老保险基金,但医保基金同样存在很大的压力。从客观现实来看,我国已经在 2000 年成为人口老龄化社会,并且下岗和失业人员以及进城农民工的数量逐渐增多;从主观意愿来看,存在着参保主体在缴费中的诈行为、医疗费用的支出难以控制等问题。上述因素都对社保基金的存量带来了巨大压力,其增值欲望也越来越强烈
4、。 针对这一宏观背景,本文分别从“实行新的社保基金筹资政策”和“尝试新的社保基金投资渠道”这两个方面来探讨这一问题,前者是筹资方式,特点是资金聚集时间快,但缺乏稳定性,后者是投资方式,特点与前者正好相反。 二筹资方式:实行新的社保基金筹资政策 (一)划拨部分国有资产 在过去的很长一段时间里,我国实行的是“现收现付”的低工资政策,职工的工资收入中没有包括补偿劳动力所需要的医疗保险费用。这一块费用首先直接进入企业利润,全部上交给国家之后,再由国家通过“统收统支”方式,将其中的一部分变为固定资产或其他有形资产的投资资金,并以此建立起了一大批国有企业。 从国有资产的本质来看,它来源于人民的长期劳动积累
5、,即“国有资产属于全体人民”,因此,变现部分国有资产,用于防止和弥补社保基金的缺口,是“取之于民,用之于民”的合情合理举措。在具体操作上,可以按照现行的“统帐结合”的基本社会保险制度,原有的国企职工可从国有资产(或国有股东权益)中得到对应于自己之前付出的那一份社保补偿金,并根据他们在工作时期中的已扣费年限,以及职工本人在扣费年限中的最高工资(或平均工资等,具体可参照国有资产的存量大小来选择)记入他们的个人账户。另外,对于医疗保险而言,可以按照同样的划拨标准来充实他们的大病统筹基金,以防止他们_3在患大病时“因病致贫”。 此外,对于国企而言,将部分国有经营资产拨付给老职工(或已退休职工)的社保基
6、金,有助于解决国有股“一股独大”窘境,在有效推进国企改革的同时,也有利于解决目前的股市之困。还需注意的是,我国沪市的股指从 2001 年 6月 14 日达到 2245 点的颠峰期,直至 2005 年 6 月份的 10001100 点左右(曾经在 2005 年 6 月份瞬间跌破 1000 点大关),长达 4 年的熊市使很多投资基金公司感到生存维艰,有的甚至已经转向或破产。因此,剥离部分国有资产,改善非流通股“一股独大”的局面,可以繁荣股市,从而有利于发展投资基金组织,最终使资本市场得以健康发展和壮大。 (二)开征以社会保障税(或费改税)为主的新税种 首当其冲应该考虑开征社会保障税(或费改税),这
7、将给社保基金提供巨大而稳定的资金来源。 从理论上分析,首先从经济运行角度来看,社会保障基金是社会生产、社会稳定的必要成本,属于公共物品,因此它的来源最好是通过纳税而不是通过缴费,以消除“搭便车”行为。再从法学角度来看,“缴费”是权利,而“纳税”是义务,费改税后,可以纠正人们以往的观念,使人人都把它视作义务而非权利,从而减少和杜绝逃费现象。 从国外的实际情况来看,社会保障税起源于美国。美国早在 1935 年就通过了历史上第一部社会保障法典社会保障法。虽然社会保障税是一个年轻的税种,但在许多经济发达国家已经成为头号税种。并且社会保障税占税收总额的比重在不断攀升。据统计,在经济合作和发展组织(OEC
8、D)成员国中,社会保障税占税收总额的比重,从 1965 年的 18%迅速增长到 1995 年的 25%,发达国家社会保障税比重的增长更是迅猛。以美国为例,社会保障税占税收总额的比重,由 1986 年的 37跃居到 1993 年的 41%,成为该国联邦税收中的头号税种。众多发展中国家社会保障税占税收总额的比重也高达 2535。在巴西、阿根廷等发展中国家,社会保障税也已经成为第一大税种。据国际货币基金组织(IMF)统计,目前实行社会保障税的国家已经达到 132 个。 再回顾我国的实际情况,我国及许多转型国家一直没有开征社会保障税,仍_4采用政府统筹社保基金的形式,这类似于准社会保障税,缺乏强制性和
9、公平性,导致我国在社保基金管理方面不如税收管理那样严格和规范。据资料显示,从1986 年到 1998 年间,全国有上百亿元的社会保障基金被违规挪用,至今仍有几十亿元的资金尚未收回。这种现象必然会严重损害社会保障的体系和投保人的信心,使社会保障费收缴困难。我国第十届全国政协会议上,许多政协委员也纷纷提议,尽快开征社会保障税。鉴于社会保障基金筹集和支付的方式、范围和标准直接影响国民收入的分配和再分配,进而影响国民的收入差距,政府可以在结合我国实际情况的前提下,借鉴国外相关经验。 除了考虑开征社会保障税外,随着我国经济不断发展,可以考虑开征遗产税和赠与税,并加大个人收入调节税和利息税的征收力度,从而
10、在调节国民收入的再分配、缩小贫富差距的同时,把这些税收所得的一部分纳入社保基金。 (三)打通民间筹资渠道 截至 2003 年底,我国居民的银行存款已突破人民币 11 万亿元,占全国 75%的人口已经达到小康水平,其中 18%的人口已经进入富裕阶层。由此可见,通过民间筹资来补充医保基金已经有了一定的经济基础。 1、创建并发行“社保国债”债券 由于我国股市目前面临“股权分置”的难题,该问题解决之前,股市行情极有可能持续低迷,再加上中央银行利率从 1996 年 5 月 1 日至 2002 年的连续八次降息,国债已经成为城市居民供不应求的最受欢迎投资品种。据统计,2002年我国的国债负债率(国债余额/
11、GDP)仅为 10%12%,离国际通行的 60%警戒线相隔很远;财政赤字负担率(财政赤字/GDP)也只有 1%2%,同样远离 3%的国际警戒线。因此,我国的国债发行空间较大,在今后的若干年内,可以在防止通货膨胀的前提下分批增发一定数额的社保国债。 2、创建并发行“社保福利彩票” 随着国民经济的发展,社会财富也在日趋增加。我国可以借鉴国外相关经验,尝试发行“社保福利彩票”,通过积聚社会闲散资金来筹集社会保障资金。 根据我国已有的福利彩票政策,自 2001 年开始,国务院将福利彩票发行费用比例从不高于 20%下调到不高于 15%,公益金比例从不低于 30%上调到不低于 35%,_5对于彩票公益金的
12、分配,民政部以福利彩票 2000 年的实际所得为基数,以后年度公益金超过该基数部分,80%上缴财政部用于支持社会保障基金,其余的 20%则划入民政部。由此可知,改进后的福彩相关政策对于福彩资金的提留而言,已经越来越多,因此,“医保福利彩票”的发行、购买数量大小和由此产生的医保基金增加额呈正相关。 再换一个角度来看,我国的社会保障体系构成中,社会救济和社会福利是惟一被纳入财政预算(即完全由政府负担)的支出项目,对此,我国已经成功地发行了诸如“中华风采”以及一些省份的“地方风采”等福利彩票,这种“取之于民,用之于民”的筹资特征符合大众心态,因此,人们已经普遍认同了投资购买福利彩票的想法。既然社会救
13、济和社会福利可以依靠发行彩票进行筹资,社会保险本身就强调个人需要承担一定责任,因此也可以采用同样的方式进行医保基金的筹资。 3、建立社会保障捐赠基金 从国外的经验来看,许多大机构、大企业和富裕人士每年都会捐赠一笔固定的款项进行慈善活动,以提高其企业及个人的知名度和美誉度。再看我国,据相关资料记载,福布斯中文版日前公布了 2005 年中国慈善榜,入选的 100家国内企业总捐赠额近 5 亿元人民币,其中来自北京的世纪金源投资集团以8432 万元位居榜首,上海的福禧投资控股有限公司以 1124 万元名列第八,并且,国外的汇丰银行和花旗集团也分别捐赠了 2258 万元和 2043 万元。 国内外的捐赠行动,不仅可以增加我国社保基金的存量,又可以提高捐赠企业社会知名度和和捐赠人士的公众美誉度,还可以通过资金的二次分配来调整我国的贫富差距,可谓“一举三得”,因此,政府应该通过地通过舆论力量,大力宣传社保基金对广大人民群众的重要性,以获得更多的捐赠资金。三投资方式:尝试新的社保基金投资渠道 依据我国 2001 年 12 月 20 日颁布的全国社会保障基金投资管理暂