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1、1建立生态补偿机制的财税政策研究建立生态补偿机制的财税政策研究齐齐哈尔、绥化、伊春、大兴安岭课题协作组生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。近年来，随着我国经济的快速发展，生态环境与经济社会发展的矛盾日益显现，大小兴安岭和松嫩平原的森林生态环境以及水、土、草原生态环境在当前经济发展的大环境影响下，也面临着生态保护与快速发展怎样才能和谐的问题。为此我们就大小兴安岭林区和齐齐哈尔、绥化农区牧区的种植业、林业、畜牧及水生态环境四个生态领域进行了分别的研究，深入探究存
2、在问题，寻求构建生态补偿机制对策。一、建立生态补偿机制的重要意义1、建立生态补偿机制是落实科学发展观的要求。建立生态补偿机制就是按照科学发展观的要求，解决经济社会发展和生态总量统筹兼顾一盘棋的问题；就是解决经济发展与生态容量协调、保障经济社会可持续发展的问题；就是解决经济发展重点区域与生态保护重要区域之间的协调发展问题；就是解决生态保护区人民2群众的生存与发展这个根本性的实际问题；就是通过长效机制保护生态来促进经济社会发展的问题。生态保护地区有着十分丰富的自然资源，可以大力发展地方经济。大小兴安岭林区是国家仅有的天然寒温带生物基因库。大兴安岭是我国惟一的寒温带明亮针叶林区，适生着各类野生植物9
3、66 种、野生动物 407 种，其中属于国家级一、二类保护动物就有31 种，动植物资源十分丰富，生态系统较为完整，森林、灌木、草原、湿地和野生动植物资源共同形成了我国具有代表性的寒温带生物基因库，保持了我国生物物种的多样性。由于是全国重点自然生态保护区，为了全国生态、经济和社会发展的总体需要被禁止或限制开发。事实上，在生态保护区因工业区限制发展、森林不能开采、湿地资源和矿产资源不能开发、草原有限利用、各种经济行为受到限制，地方经济和社会发展牺牲很大。齐齐哈尔西靠大兴安岭，绥化东依小兴安岭，两市在松嫩平原中部接壤。随着国家区域经济的划分，齐齐哈尔和绥化市大部分区域被确定为限制开发区，这也是国家从
4、尊重自然、保护生态、和谐发展的高度，确定的总体经济战略。也说明农牧区的生态保护的作用与重要。同时，农牧区居民生活水平的改善与提高，必然纳入国家财政总体安排，并以生态补偿机制的形式予以实施。只有这样，才能处理好经济发展与生态保护，工业经济与农业经济之间的矛盾和问题。当前，我国经济社会进一步发展受到生态环境的制约越来越大，必须加强生态保护，以促进经济发展，而生态保护区与生态受益区域之间发展机会越来越不平等，发展条件越来越不平衡，发展3差距越来越大。不建立生态补偿机制，不通过政府手段从生态保护受益方对受损方进行补偿，就不是以人为本，地区间发展不平衡的问题将越来越严重。2、建立生态补偿机制是人类生存和
5、可持续发展的要求。上世纪 90 年代以来，我国政府已经投入巨大的财力物力实施了“天然林保护工程、退耕还林、建设防护林”等一系列生态建设工程。我国的生态建设与保护取得了举世瞩目的成效，森林覆盖率逐年提高，湿地生态系统得到有效保护和恢复，草原土地沙化势头得到有效遏制，以森林为主的自然保护区面积不断扩大。但要增强生态保护区地方政府和老百姓保护生态环境的自觉性，充分发挥他们保护生态环境的主人翁精神，仅仅依靠生态建设工程是远远不够的。必须建立生态保护的长效机制，将生态保护区地方政府和人民群众的切身利益与生态环境的有效保护结合起来，才能使生态环境的保护从根本上得到长期保证。伊春市由于地处北纬 45 度地区
6、，气候寒冷，年平均气温零下1 摄氏度，冬季取暖期长达 212 天，职工御寒、住宅取暖一直是林区民生保障的重要组成部分。过去，伊春林区百姓一直以木材作为主要生活用能，“靠山烧柴，以举炊暖”是林区住宅取暖的典型写照，地方政府及企业以低价格向职工供应烧柴，作为对职工的取暖补助。后来，为了减少林木资源消耗，在林区进行了大规模棚户区改造并实施集中供热，职工取暖由以烧柴取暖为主改为集中供热为主，职工住宅取暖费大幅度提高，地方政府及企业用经营收入对职工取暖给予补助。但是，为了保护森林资源，伊春林区从 2011 年4起停止了木材主伐，地方政府及企业已没有营业收入来源，职工住宅取暖费补贴资金来源中断。如果不建立
7、生态补偿机制，取暖费补贴问题得不到解决，人们还要向林子伸手，森林资源就不能得到长期持续的有效保护。3、建立生态补偿机制是市场经济条件下的必然要求。长期以来，生态环境资源的保护和消耗具有外部性。主要反映在两个方面，一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本，二是生态环境保护所产生的外部效益。由于这些成本或效益没有在生产或经营活动中得到很好的体现，从而导致了破坏生态环境没有得到应有的惩罚，保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用，使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优。 庇古认为，当社会边际成本收益与私人边际成本收益相背离时，不能靠在合约中规定补偿的办法予以解决。这时市场机制无法发挥作用，即出现
8、市场失灵，而必须依靠外部力量，即政府干预加以解决。当它们不相等时，政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率（边际补贴）等于外部边际成本（边际外部收益），使外部性“内部化”。当前，我国正处在市场经济快速发展时期，对生态环境资源的消费需求越来越大，但是，对生态环境资源产生破坏或消耗的行为没有付出应承担的代价，保护生态环境资源也没有得到完全补偿，这对保护生态环境资源极为不利。而市场机制不能解决这一问题，必须由政府来制定生态环境资源的补偿机制，5构建这种外部性内部化的制度，就是生态补偿政策制定的核心目标。4、建立生态补偿机制是保护国家粮食安全的需要。温家宝总理到黑龙江视察时曾经指出“全国大粮仓，
9、拜托黑龙江”。由此可见，黑龙江肩负着国家粮食安全的重任。粮食安全的基本条件就是生态环境。大小兴安岭由于其独特的地理位置和丰富的森林资源，成为我国东北、华北乃至东北亚的天然生态屏障，是国家重要的粮之仓、牧之地、水之源和可持续发展的根基，是国家重要的生态安全保障区，在国家生态战略全局中具有特殊地位，特别是在维护国家生态和粮食安全、保障农业健康发展方面具有举足轻重、不可替代的作用。首先，大小兴安岭林区是国家粮食安全的重要保障。大小兴安岭巨大的山体和茂密的森林共同抵御着西伯利亚寒流和蒙古高原旱风的侵袭，使来自东南方的太平洋暖湿气流在此涡旋，同时减缓了呼伦贝尔草原的沙化进程，为东北平原、华北平原等地区营
10、造了适宜的农牧业生产环境，是东北粮仓、内蒙牧地的重要根基。仅由其直接庇护的黑龙江省耕地面积就达 1.8亿亩，占全国耕地面积近十分之一，是国家最大的商品粮生产基地，粮食商品量和商品率均居全国首位，可以说，保护好大小兴安岭的生态，就是保护了我国的粮食安全。其次，大小兴安岭林区是国家重要的水源地和水源涵养区。大兴安岭是黑龙江、嫩江等水系及其主要支流的重要源头和水源涵养区，森林对降雨起着再分配作用，发挥着重要的涵养水源功能，两大集水区内有大小河流 500 余条，年径流量 109 亿立方米，为北方重镇哈尔滨、大庆、齐齐哈尔等大6中城市提供了宝贵的工农业生产及生活用水，也将为实施北水南调，缓解吉林、辽宁水
11、资源短缺提供有效的水源补给。第三，大小兴安岭林区是国家重要的纳碳贮碳基地。大兴安岭林区有林地面积 665 万公顷，活立木总蓄积 5.1 亿立方米，森林覆盖率 79.83%，区内保存着最具代表性的寒温带湿生和水生湿地，面积达 106 万公顷，在为国家未来经济社会发展赢得更大生态空间方面具有举足轻重的作用。据测算，大兴安岭林区每年仅纳碳、贮碳、制氧等方面的生态服务价值就高达 1163 亿元，生态价值远远高于其提供的直接经济价值。二、生态环境存在的问题1、林区生态环境存在的问题。一是一是历历史包袱沉重，体制改革史包袱沉重，体制改革尚未得到解决。尚未得到解决。由于大小兴安岭林区一直实行政企合一的管理体
12、制，林区经济和社会发展依赖于林业企业，并延续至今。在当时的历史条件下，这种体制对林区开发建设起到了重要作用。但随着市场经济体制的建立和完善，这种体制的缺陷日益显现。林业企业承担绝大部分社会性支出，以致企业不堪重负。据统计，大大兴安岭地区在企业办社会问题上，林业企业承担政府和社会性支出每年高达 9.57 亿元。虽然国家每年拿出财政专项资金 7.04 亿元，用于补贴政府和社会性支出，但每年仍需承担 8.76 亿元，目前仍由林业企业在每年的利润中自行消化解决，在新的财源没有建立之前，客观上加大了森林资源消耗。另外，由于地方财政、投资体制悬空，大兴安岭所辖三县（呼玛、塔河、漠河）、四区（加格达奇、松岭
13、、新林、呼中），除加格达奇区和呼玛县以外，其余两县三区的政府经7费和社会性支出全部依靠林业企业，造成了企业开支的机关事业单位职工年平均工资比财政开支的机关事业单位职工低 1 万多元。二是可采二是可采资资源源锐锐减，生减，生态环态环境整体功能下降。境整体功能下降。经过几年的不懈努力，虽然全区的活立木蓄积和森林面积在 2008 年呈现出了双增长的良好势头，但由于长期过量采伐，导致森林资源锐减，森林质量下降，大兴安岭地区已到了无林可采的境地。到 2008 年末，活立木总蓄积已由开发初期的 7.30 亿立方米，减少到 5.14 亿立方米，可采资源已由开发初期的 4.6 亿立方米，下降到 2115 万立
14、方米，仅为开发初期的 4.6%。成过熟林蓄积由开发初期的平均每公顷 135.8 立方米下降到 90.4 立方米。林缘由南向北退缩 140 公里，生态区位优势逐渐减弱。特别是大兴安岭地处高寒地区，无霜期只有 100 天左右，林木生长周期长，从幼树到成熟至少需要四十年到一百年，而且土质贫瘠，破坏后极难恢复。森林资源的过度消耗，直接减弱了森林的涵养水土、防风固沙、纳碳贮碳等功能，削弱了生态屏障作用。三是接三是接续产业续产业弱小，弱小，结结构性矛盾比构性矛盾比较较突出。突出。尽管大兴安岭地区呈现出了五大基地初具规模、六大产业方兴未艾的快速发展态势，但接续产业仍然处于起步和培育阶段，全区一、二、三产业之
15、比的“V”字型结构还没有得到根本的改变。林区经济对林木资源的依存度依然偏高，现阶段木材主营收入仍占林业经济主营的收入的 63.18%，虽然接续产业对木材的依存度已由最高值的92%下降到现在的 50.6%，但销售收入仅占林业总收入的 30.7%，接续产业尚没有完全意义上成长为替代产业，经济结构有待深入调整，经济活力仍需进一步加强。另外，由于地理位置偏远、交通8不便、气候寒冷导致生产生活成本较高，招商引资难度大。特别是受金融危机的影响，林木产品售价明显下降，大项目建设进度趋缓，加之替代产业发展又缺少相关政策扶持和必要的资金注入，致使林区经济缺乏龙头项目的带动和支撑。四是配套体系薄弱，林区基四是配套
16、体系薄弱，林区基础设础设施欠施欠帐过帐过多。多。受林区开发初期“先生产、后生活”的建设方针的影响，事关林区职工群众生产生活的基础设施欠帐过多，集中供热、给排水、电力、道路交通等设施严重滞后，特别是铁路运输瓶颈制约问题尤为突出。目前，全区年货物运输需求 850 万吨，但去年运输量为 650 万吨，随着在建产业项目陆续投产，到 2010 年，全区的货物运输需求将达到 1000 万吨，铁路运力严重不足。同时，大兴安岭是全省惟一没有通省高等级公路的地区，是黑龙江省无电村屯主要分布区，全区还有大约 2.6 万户、8 万余人居民没有使用区域电网提供的电力。城镇垃圾和污水处理处于空白，教育、文化、卫生、广播电视、体育等基础设施相对比较落后。五是人才五是人才队队伍短伍短缺，科技支撑体系不缺，科技支撑体系不够够健全。健全。全区人才队伍总量小、高层次人才缺乏、创新能力不强，特别是生态功能区建设和六大产业发展所需的专业技术人才匮乏。据调查，全区高技能技术工人只占在岗职工总数的 8.8%，而且绝大部分都集中在汽车驾驶、木材检验、营林试验、电工等工种上，有的工种已经断档。在全区近两年新建的 13 个林产工业大项
