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1、1试论发展非营利组织与政府管理创新互 动关系之缘由探讨论文摘要：随着我国政治、经济、社会的发展，我国政府的管理也要随之发展和创新。要实现政府管理创新除了政府自身的改革外，还需要社会方面的改革，这就是大力发展非营利组织。要实现政府管理创新，离不开发展非营利组织，这是实现政府管理创新的必然选择；另一方面，非营利组织的发展也离不开政府管理创新的实现。本文从这两个角度对为什么要发展非营利组织与政府管理创新之间互动关系的缘由进行了相关探讨。 论文关键词：非营利组织；发展；政府管理创新；互动关系 随着我国政治、经济和社会的快速发展，我国迫切需要加快推进政府管理创新。要推进政府管理创新，除了政府自身的改革外
2、，还需要社会方面的改革，这就是大力发展非营利组织。推进政府管理创新的途径有许多种，但一直以来大多都是从政府自身来考虑的，跳出政府这一圈子而寻找外力来作用于政府以推进政府管理创新的较少，而这正是本文的切人点。本文发展非营利组织这一社会力量作为思考的切人点，从作用于政府的外力着眼，对发展非营利组织和推进政府管理创新之间的关系进行了分析和探讨。认为二者是互动的：推进政府管理创新离不开发展非营利组织；同时，发展非营利组织也离不开政府管理创新的实现。 一、发展非营利组织是推进政府管理创新的必然选择 政府要实现管理创新，必须变原有的“万能政府”、 “全能政府“有限政府”，必须把社会的权力返还给社会，政府从
3、原来的以微观管理为转变为以宏观管理为主，只管好自己该管的事，该由社会管的事坚决交由社会管理；而这不仅需要从政府方面寻求推动力，很重要的一点是还需要从社会方面寻求推动力：因为如果社会2没有相应的组织和力量来承接由于政府改革而返还给社会的职能，这些社会职能的最后承担者又落到了政府身上，政府依然是“万能政府”和“全能政府”，也就无法实现政府管理创新。而非营利组织就是这么一种社会组织和力量。 1非营利组织的再认识 非营利组织(NonprofitOrganization，NPO)是指不以获取利润为目的、为社会公益或共益服务的独立机构。非营利组织同时也被称为“非政府组织”， “第三部门”，这几个称呼并无太
4、大差别，在大多数情况下是可以互通的。 非营利组织代表的是一种社会的力量，能对政府管理创新产生巨大作用力和积极影响，这与非营利组织自身所具有的一些优势是分不开的。非营利组织的这些优势主要体现在以下几个方面： (1)非营利性。非营利组织是不以营利为目的的，能够克服市场机制的一些功能缺陷；同时因为它往往是以具有很强公益色彩的某种“宗旨”为导向的，从而使非营利组织成为使命感很强的一种组织，能够把公平和效率有机地结合起来。这一点使非营利组织能够承接由政府转让出来的社会职能，能够成为公共物品的提供者之一。 (2)独立性。独立性是非营利组织的一大特点，是非营利组织区别于政府的根本特点。非营利组织是相互独立的
5、自治组织，它们既不隶属于政府也不隶属于企业，是一个个独立的社会组织，每一个非营利组织都有独立自主的判断、决策和行为的机制与能力。也正是因为这点，非营利组织能够对政府起到一种强有力的监督作用，能够作为一种外力来推进政府管理创新。 (3)灵活性。非营利组织具有很强的灵活性，它是公民自愿参与的社会自治组织，其成员是自愿为组织服务的，而且非营利组织里聚集着不少专业人才。依赖组织结构的灵活多样和组织内部的专业人才，非营利组织提供的服务灵活多样并有3着较高质量，能满足不同公民、不同层次的需求，从而能够把自己将要承接的社会职能做好。 (4)贴近基层。非营利组织具有贴近基层的优势，分布在社会各个角落的众多的非
6、营利组织能够及时发现人们的各种心声和需求，从而想方设法去满足公众的这种需求、去提供相应的服务；同时贴近基层的优势有利于非营利组织降低服务成本，这比由政府来管理社会事务所要花费的成本要少得多。 (5)非官僚性。非营利组织不同于政府的官僚组织结构，使得非营利组织的运行成本低于政府的官僚组织，并且因为没有等级森严的科层的不利影响，非营利组织能够提供更高效的服务；另外，非营利组织能够找到一些社会捐赠，从而降低所提供的公共服务的成本，并且社会捐赠的主体会督促非营利组织提供高效、优质的服务。 2发展非营利组织是推进政府管理创新的必然选择 因为非营利组织自身的特点和优势，非营利组织能对政府管理创新起到积极的
7、推动作用。之所以说发展非营利组织是推进政府管理创新的必然选择，是基于以下这些原因： (1)发展非营利组织才能真正实现“有限政府”。政府自产生之日起就具有自我扩张性，仅仅依靠政府自身的改革不可能做到从根本上控制政府规模的增长、实现“有限政府”。同时，政府管理创新的一个重要内容就是转变政府职能、实现职能创新，这样就有不少职能要从政府机构转移出来，若社会没有足够的自治能力和相应的组织来承接从政府转移出来的这些职能，最终政府只好又承接起这些职能，否则就会引起社会秩序的混乱和不稳定。这样，政府机构改革就只能是又陷入“精简一膨胀”的怪圈，政府依然是以前的那种“全能政府”“万能政府”，而没有从具体4社会事务
8、的微观管理中抽身出来、转到以宏观管理为主，实现政府管理创新。大力发展非营利组织，使社会具有较强的自我管理、自我服务、自我协调的能力，走向成熟与完善，使社会通过自身的力量来满足社会需求，降低对政府的依赖，从而有利于抑制政府规模的过度膨胀，实现“有限政府”，推动政府管理创新。 (2)发展非营利组织有利于克服政府失灵。政府失灵理论是由美国经济学家伯顿韦斯布罗德提出的，该理论认为：市场由于自身存在的缺陷而不能成为公共物品的提供主体，而政府在提供公共物品、克服市场失灵的过程中却难以避免自身的失败，即也存在政府失灵。公共物品的供给实际上是一个公共选择的过程，然而由于政府“理性经济人”的缘故，不可避免地会出
9、现公共物品领域的双边垄断、信息不对称和预算最大化问题。 而非营利组织不像私人营利部门那样追求利润最大化，它是非营利的，从而使得非营利组织能够成为公共物品的提供主体；同时，非营利组织有服务成本低、效率高、方式灵活多样等优势，能在一定程度上弥补政府机制的欠缺或失灵。事实上，政府失灵正是非营利组织兴起的一个重要原因。 (3)发展非营利组织有利于构织社会安全网。首先它有利于创造就业机会、扩大就业渠道，从而有利于缓解政府机构改革分流人员的压力和政府解决就业问题的压力。19801990 年间美、德、法等国家的新增就业机会中有 13是来自于非营利组织；1995 年，法国的非营利组织吸收了 975 万名全职工
10、作人员，接近法国全国就业人口总数的 5，日本的非营利组织雇用了大约 210 万名全薪职员，相当于日本全国非农业就业总数的 35，服务业就业总数的 14；其次，非营利组织能够提高社会的整合程度，从而有利于缓解社会矛盾，增强整体社会对政府改革的承受能力，减缓由于改革而给社会带来的震荡，这对推进政府管理创新具有5重要的作用。 (4)发展非营利组织有利于形成对政府的制约力。任何公共权力都需要制约，政府也一样。没有制约的权力是恐怖的，阿克顿勋爵曾说过“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。对政府的制约力量除了来自政府本身之外，更重要的是来自于政府以外的社会的力量，但社会中分散的单独的个人是没有足够的
11、力量来制约政府的，只有组织起来才有影响力，才能制约政府。非营利组织是社会的一种组织形式，强大的非营利组织能够扩大公民自我组织、参与公共事务的空间，从而形成对政府的制约力，能够监督政府行为、推进政府改革、推动政府的法制化、民主化等。同时，非营利组织自身的运作方式、管理模式等等对政府管理创新也有一定的借鉴意义。 二、发展非营利组织有赖于政府管理创新的实现 由以上的分析可知，发展非营利组织对推进政府管理创新能起到积极的作用，是其必然选择。但与此同时，必须要注意的一点是非营利组织的发展也不能仅仅依靠自身而获得，也有赖于政府管理创新的实现，这主要表现在以下几个方面： 1法律的健全有赖于政府管理创新非营利
12、组织的健康发展，离不开健全的法制轨道。目前我国非营利组织存在着的许多问题，有不少是非营利组织管理的法律法规不健全造成的。发展非营利组织在法律方面存在的问题主要有： (1)管理法规规格不高，组织管理法规体系不健全。目前我国尚没有一部完整的非营利组织的基本法；同时，涉及非营利组织的法规各项专项也不多，对于非营利组织的管理主要依据的是行政条例和行政规定；非营利组织内部管理的法规、不同组织形态的专业化管理法规都不健全，比如，国家在民办非企业单位的社会保障、财务管理、税收优惠等方面还未出台统一的政策法规。 (2)部门法规的配套不够，相关政策的衔接不协调。非营利组织是一个新生事6物，要随着对它的认识程度的
13、加深出台相关的法律法规，并且随着它的发展而不断发展相关法律法规；另外，新出台的法律条文如何与既有的法律实施体系衔接也是一个重要的问题，对于我国非营利组织的发展也有重大影响。如公益捐赠法的内容非常好，但海关、税务等部门没有相应的实施细则，对申请范围、申请程序、监督措施等均没有规定，使其难以得到真正落实。而这些问题要得到较好的解决，都离不开政府管理创新。只有实现了政府管理创新，政府才能从大量繁琐的社会事务中脱身，从而才能集中力量搞好宏观规制、法律法规的制订及各方面的协调工作。 2资金的充足有赖于政府管理创新 我国目前非营利组织的资金来源渠道有政府拨款、成员的会费、社会各界的捐助以及非营利目的的服务
14、所得等四个方面。 (1)从政府拨款方面来看，目前由各级政府的财政拨款和补贴占 50，政府以项目为引导的经费支持占 36。然而，随着政府职能的调整以及社会对非营利组织需求的增加，单靠政府的财政拨款来维持非营利组织的生存和发展已经不太现实。 (2)除政府拨款外，会费收入和企业赞助占相当一部分比重，约为268，但这一部分资金的来源毕竟有限。 (3)此外，非营利性决定了非营利组织运营目的是为了充分利用组织的已有资源，努力为组织成员或社会公益提供最佳服务，因此非营利目的的服务所得所占的比重很小，仅为 6。 (4)其他社会各界的捐款和资助合计不到 5，这与社会各界的自愿性和社会经济的发展水平有关，但也与人
15、们对非营利组织在资金管理和使用问题上的信任度一般较低有较大关系，信任度低严重影响筹资的进行。 非营利组织的资金来源决定了目前我国有相当一部分非营利组织处于严重的7资金不足的境地，几乎所有的非营利组织都面临严重的财务危机，有的甚至等米下锅，难以为继。根据清华大学非营利组织研究所在 2000 年对全国社团组织的抽样调查显示，有 414的非营利组织认为资金短缺是他们所面临的首要问题。 那么其他国家的非营利组织的资金来源是什么呢?根据美国学者莱斯特M萨拉蒙的一项研究，非营利组织的多数收入来自会费和公共部门，而不是来自慈善事业，会费和其他商业收入占非营利组织收入的近一半(49)，而公共部门的支付占 40
16、。这也是我国非营利组织解决资金困难的出路所在。 但这依赖于政府管理创新。只有实现了政府管理创新，政府和非营利组织之间才能形成良好互补关系，从而有利于非营利组织的发展。政府实现管理创新，真正实现了“小政府、大社会”，就会有大量的社会职能从政府手中转移出来，这给了非营利组织发展的空间，非营利组织就能有所作为，因为非营利组织在提供各种服务时可以收取一定的费用，虽然是低价，但因为事务的繁多而大大增加非营利组织资金；另外，政府不再提供具体的公共服务，非营利组织也可以成为公共物品的提供者，而政府则从非营利组织那里购买服务，这样，一方面有利于政府搞好管理，另一方面非营利组织也有了较充足的资金来源，同时公众又可享受到高质、低价的多样化服务，可谓是方方得利。 3有利社会条件有赖于政府管理创新 我国现在社会方面的情况对于非营利组织的大发展尚存在许多不足之处，如志愿精神缺乏等，这些都有赖于政府管理创新的实现，从而改变现有的状况，创造有利于我国非营利组织发展的社会条件。现在的问题主要有： (1)志愿精神缺乏。从国外的情况来看，非营利组织多是专
