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1、1“治超”中博弈行为的制度经济学思考 一、何谓“治超” “治超”是“车辆超限超载治理”的缩略语，其中超限是指“机动车载物的长、宽、高超出其装载要求”，超载是指“机动车载物超过其核定的载重量”（注 1）。 “治超”又有狭义与广义之分： 狭义“治超”是指“行政执法部门对特定车辆的具体超限超载行为的治理”，其主体是交通、公安等相关行政执法部门，客体是特定车辆的具体超限超载行为，手段是依据现行法律、法规及政策所采取的各项治理措施，目标是“使车辆超限超载现象得到有效遏制”。 广义“治超”是指“在对车辆超限超载现象的形成机制进行综合分析的基础上，对现行的法律法规政策进行必要的调整，综合运用行政、法律与经济
2、手段对车辆超限超载进行全方位、全过程的治理”，其主体既包括国家各级立法、行政与司法机关，又包括运输单位、托运单位与车辆驾驶人员，客体是车辆超限超载现象的形成机制，手段是将制度创新运用于行政、法律与经济手段的实施当中，目标是“建立健康、规范、公平、有序的道路运输市场，维持良好的车辆生产、使用秩序和道路交通秩序，确保公路设施的完好和公路交通安全”（注 2）。 二、为何要“治超” 车辆超限超载运输对交通安全、运输市场及汽车生产秩序造成了极大危害。一是诱发了大量道路交通安全事故。据统计，70%的道路安全事故是由于车辆超限超载引发的，50%的群死群伤性重特大道路交通事故与超限超载有直接关系，车辆超限超载
3、运输给人民生命财产造成了巨大损失。二是严重损坏了公路基础设施。超限超载车辆的荷载远远超过了公路和桥梁的设计承受荷载，致使路面损坏、桥2梁断裂，正常使用年限大大缩短，不得不提前大中修,全国公路每年因车辆超限超载造成的损失超过 300 亿元。三是导致了道路运输市场的恶性竞争。以竞相压价承揽货源，以超限超载来获取利润，超的越多，赚的越多，形成了“压价超限超载运力过剩再超限超载”的恶性循环，正常使用年限在 10 年左右的货运车辆2 至 3 年后即报废。四是造成车辆“大吨小标”泛滥。为迎合车辆超限超载运输的需求，一些汽车生产厂商竞相生产“大吨小标”车，一些汽车改装厂和修理厂也纷纷非法改装车辆，影响了汽车
4、工业的健康发展。上述问题说明，车辆超限超载运输造成道路运输市场扭曲，诚信水准下降，严重损害了统一开放、竞争有序的市场秩序，阻碍了现代道路运输市场体系的建立和完善，破坏了正常的社会经济秩序，也严重危及国家和人民的生命财产安全（注 3）。 三、 “治超”历史与长效“治超” 治理超限超载已有 15 年的历史，各方反复角力的结果是：治理反弹再治理再反弹，成为一大顽症。超限超载现象第一次泛滥，始于上世纪 80 年代末期。为此，交通部于 1989 年底颁发了超限运输车辆行驶公路管理规定，但由于种种原因，治理工作一年后中止， 规定停止执行。1997 年 7 月， 公路法颁布实施，超限超载运输管理首获法律保障
5、。各省随即掀起又一次大规模“治超”高潮。2000 年 4月，经过完善的新超限运输行驶公路管理规定施行，从当年 4 月起再次对车辆超限超载进行治理。公安部门也从 2001 年 5 月开始，进行了为期一年的治理活动。这些治理活动尽管取得了一定成效，但都没有从根本上解决问题（注 4）。 长效“治超”是指，不简单孤立地通过一个月、一季度或一年后某一时段的车辆超限超载发生率来评价“治超”效果，而应重视“车辆超限超载现象的形成机制”是否消除， “预防车辆超限超载行为的行政、法律与经济框架”是否建立，车辆超限超载3行为是否会在一段时间的治理后逐渐消失且不因经济波动、季节与节假日等因素作用而卷土重来。要想实现
6、长效“治超”的目标，仅仅依靠狭义“治超”是不够的，一定要进行广义“治超”。 四、 “治超”博弈模型 国家作为一个政治系统，至少包括三种不同角色的参与者，即治国者、官员和公民。经济学家在研究政治体系的时候，总是将政治系统中的参与者假定为追求自身效用最大化的理性行为者。虽然这种假设多少是为了更为得心应手地应用经济学的分析工具，但同时它又是与源于霍布斯和托克维尔等人的政治哲学和政治科学的思想一致的（注 5）。国家或治国者的目标函数是追求它的统治义理性的最大化，所谓义理性，按照马克斯韦伯的说法，它“是符合命令服从关系的相应态度存在以及由此引发出与之相符的实际行为和二者相关程度的可能性”。通俗地说，治国
7、者关心的是长治久安，尽可能持久而稳定地维持其政权的存在，尽可能扩大其统治的合法性基础。所以，国家一方面希望通过提供物美价廉的公共产品和减少官员“生产”、 “销售”公共产品过程中的“舞弊”行为以争取公民的拥护，另一方面，又得小心翼翼地呵护官员的利益，以尽可能多地取得官员的支持。公民则希望尽可能多地获得物美价廉的公共产品，他们一方面追求更多、更好的公共产品，另一方面又总是希望他们为此而付出的成本越小越好，即以最小的纳税义务换取最多、最美的公共产品。而官员们一方面希望国家不断扩大公共产品生产规模，以使他们的代理业务和寻利机会同时增加，另一方面，他们又担心国家因超量生产公共产品而导致最终“破产”，致使
8、他们失去“饭碗”（注 6）。 同理， “治超”中博弈行为也存在三种不同角色的参与者，即“治超”决策者(以下简称 A)、 “治超”执行者(以下简称 B)与公路运输单位(以下简称 C)。A 的目标是长效“治超”，只有这样才能获得社会的认可，而获得这种认可的手段是借助 B 来对分4散的 C 进行管理，因而在一定程度上又要呵护 B 的利益，以赢得 B 对“治超”的支持；健康、规范、公平、有序的道路运输市场虽然对 C 有利，但当其作为个体时，却希望以最小的成本获得最多的公共产品，当超限超载能给其带来超额利润时，它势必通过向 B 的利益输送来减少向 A 的支付， “大吨小标”、 “重罚轻管”问题多源于此；
9、B 的目标是维持“治超”的生产规模，以使他们的代理业务和寻利机会同时增加，而超限超载一旦杜绝，A 和 C 必然同时减少对 B 的支付，这恰恰是 B 最不愿见到的，所以 B 并不愿意看到长效“治超”的结果，而宁可接受每几年一次暴风骤雨式的“治超”，这样 B 一方面可以借助 A 向 C 展示其权力，另一方面又可以借助 C向 A 展示其效能。当前这种暴风骤雨式的“治超”,其作用机制是：A 加大对 B 的压力，而这种压力目前又在 B 可以忍受的范围内，压力通过 B 传导到 C，现实中表现为 B 对 C 坚决执行卸载而不是仅仅罚款，但随着时间的推移，在 A 对 B 保持相同压力的情况下，压力的边际效用逐
10、渐递减，这一轮“治超”开展后不久焦点访谈就报导了 C 为通过超限检测站而对 B 进行利益输送的事件，如果 A 在不扩大对 B 支付的情况下持续加大对 B 的压力，B 就会转而接受 C 的支付而对 A 阳奉阴违，最终导致“治超”效果的短期化。从对“治超”博弈模型的分析中，我们可以得出结论：原有的车辆超限超载形成机制目前仍未被打破， “治超”取得的短期效果不能掩盖体制中的深层矛盾，要实现长效“治超”的目标，必须引入新的制度要素。 五、 “治超”博弈模型修正 国家与各种组织的博弈决定改革的路径。尤其要指出的是，改革的最终成功可能取决于国家能否和新兴组织达成合作和结盟。在已有的过渡经济学文献中，经济学
11、家们几乎已经达成一种共识，即，在转轨时期新兴组织的寻利活动是经济增长的主要来源（Krueger，1992）。此外，除了在经济方面对改革的贡献之外，新兴组织的壮大还能给治国者提供新的义理性支持。当然，这种可能性的实现需要看国家5和新兴组织之间能否达成稳定的合作，具体地说，这种稳定合作的内容就是新兴组织用稳定支付换取国家提供的保护（注 7）。 在“治超”博弈模型中我们看到，当 C 可以从超限超载中得到超额利润时，C 会向B 输送利益以达到逃避治理的目的，而 B 从利益最大化的角度出发会最终将车辆超限超载率维持在一定水平以便同时得到 A 与 C 的支付。在以往的“治超”历史中，“治超”失败的根本原因
12、在于 A 在制定法律法规政策与采取行政、法律与经济手段时往往基于“好人政府”和“无限政府”的假定，认为只要施加足够压力，B 即会不惜一切代价且有能力完成 A 交给的全部任务，而事实上 B 也是“经济人”，B 也会从自身利益最大化的角度来考虑如何采取行动，当进一步采取行动会损害到 B 自身的利益时，B 就会消极应对，而且 B 的能力及其可调动的资源也是有限的。要达到长效“治超”的目标，必须在模型中为 A 引入一个同盟者角色，这个角色必须具备两个条件，一与 A 有共同利益，有共同利益才会协助 A 采取行动；二有能力切断 C 向 B 的利益输送，当 C 失去 B 的保护，长效“治超”的目标也就实现了
13、。C从超限超载中得到超额利润显然不是由于为社会创造了额外的剩余价值，它是通过转移得来的，既通过损害路产所有者（以下简称 D）的权益而不对其进行支付得来的，这类似于经济学意义上的“偷窃”。 “盗贼对赃物并无合法的所有权，但他们有能力消费它、独吞它，靠它得到收入，还能卖掉它换钱。这些能力都具有所有权的味道”（注 8）。由于车辆超限超载行为产生的超额利润来自对 D 的权益转移，D 本身是个受害者，D 对保护自身权益有着充分的积极性，这使 D 符合成为 A 的同盟者的第一个条件，即共同利益。而第二个条件，D 有能力切断 C 向 B 的利益输送，则要依靠 A，由 A 建立一个制度框架来允许和鼓励路产所有
14、者自己采取行动来保护自身权益，只要 C 无法通过损害 D 来实现权益转移，C 的超限超载行为就成为6无效用或负效用的了，其动机也就自然消失，C 就没有必要也无力向 B 进行利益输送。路产所有者对自己路产的权利到底有多大， “在一定程度上取决于国家对他们财产的保护程度如何，也取决于他们自己采取的防卫措施”（注 9）。 “当警察无力使果园主免受盗贼的袭扰时，最好的办法就是让他们自己筑起篱笆”。C 会依下列方程式评估其车辆超限超载行为所产生的超额利润：收入预期值=车辆超限超载的平均收入期望值成功的概率，预期成本=对车辆超限超载的处罚处罚的概率。从公式中我们可以看到，对车辆超限超载的处罚力度与处罚的概
15、率与车辆超限超载行为预期收益成反比，加大处罚力度与增加处罚概率都可以取得遏制车辆超限超载的效果，但由于存在 C 对 B 的利益输送，增加处罚力度的边际效用是递减的，即法定处罚金额越高，C 越倾向于向 B 进行利益输送，因此“治超”的重点应放在增加对车辆超限超载行为进行处罚的概率上。如果窃贼每次偷窃都被抓，即使处罚力度不大，也不会再去偷窃。要做到这点，最好的办法可能不是动用警察，而是让路产所有者盯紧自己的口袋。在这里可能会有人提出一个问题，我国路产的绝大部分属于国家，国有资产管理中常见的代理人缺位现象会不会出现，代理人会不会利用代理权力以损害国有资产的方式为自己谋取私利？下面回答这个问题，所有权
16、包括占有、使用、收益和处分的权利，路产从所有者角度可分为两类，私人路产与公共路产，私人路产的所有权属企业，公共路产的所有权属国家，代理国家行使路产使有权的是交通主管部门下的公路管理机构，在公路管理机构中，代理行使占有、使用和处分权利的是路政部门，代理行使收益权利的是公路规费征收部门。公共路产所有者代理人会不会接受 C 的利益输送而放弃对 A 的支持？答案是否定的。交通主管部门向公路管理机构的拨款是与其公路规费收入正相关的，杜绝车辆超限超载行为，可导致运价回升，运营车辆吨位数增加，公路规费收入也7随之增加，从而导致国家向公路基础设施建设加大投入，这一良性循环会持续扩大路政部门与公路规费征收部门的代理权限及寻利机会，其对 A 的支持便是可想而知的。通过以上分析，我们可以得出结论：A 要实现长效“治超”的目标，在短期内虽然要依赖 B 对分散的 C 施加压力，但从长远来说却要切断 C 对 B 的利益输送，解决问题的最好方式是在“治超”博弈模型中引入新角色 D 并与之结盟，结盟的方式是 A 通过制度安排加强对 D 的保护，允许和鼓励 D 主动采取
