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1、1关于公共财政的理论观点综述近年来， “公共财政”成为我国学术界和政府所关注的问题。尤其在财政学界展开了一场关于“公共财政”的讨论。现将一些观点综述如下：一、对“公共财政”的不同看法：第一种看法认为：社会主义国家的双重身份和双重职能,决定着国家财政的构成及其职能。我国是建立在生产资料公有制基础上的社会主义国家.国家既是政权组织, 又是全民所有制生产资料所有者的代表,行使着双重经济职能,即社会经济管理职能和全民生产资料所有者职能.社会主义国家的双重身份和双重职能,决定着国家的分配行为-国家财政是由两个部分即公共财政和国有资产财政组成,它们各自具有不同的具体职能和任务,应采取不同的政策。1该看法还
2、认为：当前财政不再是计划经济体制下的统包大揽财政，随着社会的发展财政职能也将逐步转变。财政必须立足经济大局，放眼社稷民生，做治邦安民的坚强后盾。公共财政是财政历史发展中的一种形态，是一种与市场经济相适应的财政模式，它是财政职能的调整，是财政管理深化与资金投向的深刻变革，当前我国必须努力构筑公共财政新框架，适应财政体制的发展趋势。2第二种看法认为：2市场经济要求的是公共财政，只有公共财政才能适应于、服务于并有利于市场经济的存在和发展，这是数百年来市场经济在西方的发展历程所鲜明昭示的。我国要建立社会主义市场经济，很自然也要建立与之相适应的公共财政。改革开放以来，我国出现了向公共财政转化的趋势：（1
3、）税收占预算内收入比重大幅度上升而达 90以上；（2）税收制度从按所有制成分分别设置，逐步转向对不同经济成分实行同一税收制度上来；（3）经济建设支出占财政总支出比重大为下降，而同期社会文教支出急剧上升；（4）基本建设支出占财政总支出比重急剧下降。该支出曾是国家计划配置资源的直接财力手段；（5）财政的基本建设支出从直接投资建设盈利性企业为主，向基础设施和公共设施投资为主转化。3第三种看法认为:建立和完善社会主义市场经济体制的步伐不断促使着财政职能的转变、财政制度的改革和财政支出范围与结构的调整和优化。因此,建立“公共财政”的基本框架,非常必要和正确，但不能忽视“国有资产财政”。我国实行社会主义市
4、场经济,经济运行体制要求政府实行“政企分开”、 “政资分开”、 “两权分开”,与此相对应,就要求实行税利分流,复式预算,构建“公共财政”和“国有资产财政”“双重结构财政”运行模式。我国实行“公共财政”是国家财政所固有的,但不能忽视“国有资产财政”,把“国家财政”变成单纯的“公共财政”。这是从财政基础理论出发得出的必然结论。4第四看法认为：公共财政不是“吃饭财政”。社会主义市场经济体制下公共财政的构建，并不意味着财政要从再生产领域完全退出，而转向“吃饭财政”。恰恰相反，公共财政是应3当且必需在再生产领域有所作为的。事实上，任何社会形态下的财政，都不可能完全不管再生产之事。另外，我国财政逐渐向公共
5、财政转变，不会影响国有经济的主导地位。道理很简单，现在我国国有经济已经达到相当规模，到 1996 年底国有资产为 65894 亿元，是我国国民经济的支柱，这么大的国有资产通过自己运营，不应该影响其主导地位。目前国有企业的困难，原因是多方面的，但主要是机制问题，这个问题不解决，政府投入再多也无济于事。5第五种观点认为：作为唯心主义产物的“公共财政”，无论其是财政的本质还是类型的理论， （避开财政本质讨论财政类型实际上是自欺欺人），都存在根本性的错误。正确的态度是依据邓小平同志的“社会主义本质论”坚持“国家分配论”，大胆借鉴西方财政实践中有助我国财政改革与运行的具体作法，不断发展和完善“国家分配论
6、”。6第六种观点认为：当前我国财政的关键，是采取有力措施，适当集中财力，振兴财政，充分发挥并强化财政在社会主义市场经济下应有的职能，而实行“公共财政”并不能解决这些问题，也不能达到党中央提出的振兴财政的目标。他认为，我国自改革开放以来，预算内财政收入占 GDP 的比重逐年下降，以至降到 10的最低点，财政收入拮据，支出安排捉襟见肘，财政职能被肢解、被代替、被削弱，财政在宏观调控中无所作为。从这个意义上说，实施积极的财政政策无疑是一种有所作为的政策，是财政职能的强化，是财政在宏观调控中的作用的强化。但是，用“公共财政”则不能说明积极的财政政策的积极意义。社会主义市场经济，就是在国家宏观调控下使市
7、4场在资源配置上起基础作用，这里有两层意思：一是市场不能配置所有资源，需要政府介入；二是需要国家的宏观调控，市场经济才可能正常运行。这次积极财政政策采取的各项措施，都是实现这三项职能的有力手段。比如，增发 1000 亿国债，用于加快基础设施的发展，这本是财政配置资源的职能，是其他部门不能替代的，而且是一种通过结构性调整带动经济增长的措施，这是财政的经济稳定和发展职能。7 第七种观点认为：应坚持国家分配论。他认为，西方公共财政理论的不足之处是没有明确回答财政分配的主体是什么；财政同谁有着本质联系；财政在社会再生产中处于什么样的地位，起着什么样的作用等重大的理论问题和现实问题。如果完全用公共财政理
8、论代替国家分配论，其结果势必导致国家财政作用领域的范围过分缩小，国家宏观调控经济功能的减弱和财政完全退出生产领域的局面。这同我国社会主义市场经济以公有制为主体，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础作用的特征相悖。我们坚持国家分配论，不是说国家分配论已经完美无缺，可以原封不动地搬来指导市场经济体制下的财政运行实践，而是要在现有研究成果的基础上，结合经济条件变化实际，发展国家分配论，完善国家分配论，赋予财政分配关系的新特点。8二、关于“公共财政”的概念：第一种论述：公共财政是指国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为。概括起5来说，公共财政是以市场失效为存在前提，是政府以政权组织的身份，依据
9、政治权力，在全社会进行的以市场失效为范围的，以执行国家的社会管理者职能，为市场提供公共服务的需要为目的的一种政府分配行为。其分配具有公共性和非市场盈利性两个基本特征，其收支活动主要通过公共预算来体现，主要包括：经费预算和公共投资预算，社会保障基金预算从性质上也应是公共预算性质的，它提供的也是公共服务。9第二种论述：“公共财政”不等于“财政”或“国家财政”，它仅是一种存在于特定时期的，有着特定内涵与活动范围的财政类型。 （1）公共财政是市场失效的产物；（2）公共财政以企业和个人追求自身最大利益为分析的基点。这两点对我国公共财政来说也是如此。正是由于存在着市场失效和追求企业自身利益，才使得在社会主
10、义市场经济下，也要有与之相适应的社会主义公共财政存在；（3）公共财政不应凭借国有资产所有权介入市场有效运行的范围内这一基点，对于我国有其一定的借鉴意义。这就是在市场经济下，政府在市场有效运行范围内凭借资产所有权开展的分配活动，不是公共财政活动，而是另一类型的财政活动。这就表明，当人们从马克思主义经济学原理和国家观为基础而提出社会主义双元财政问题时，它也能够作出符合国际惯例的理论说明。10第三种论述：对于公共财政的含义可以从两个方面理解：一方面，公共财政就是国家财政，和我们经常谈的财政没有什么区别，加上“公共”两字主要是翻译的原因，后来约6定成俗，把资本主义财政称为公共财政，而把社会主义财政称为
11、国家财政。另一方面，从公共经济和私人经济角度来区分，财政在西方是属于政府经济或叫作公共经济、公共部门经济，而政府部门以外经济主体的活动都叫私人经济。公共经济提供公共产品，私人经济提供私人产品，它们具有不同的性质。但是，这样区分不是以所有制为标准，而是以经济活动的不同特性为标准。从公共财政到公共经济，这是西方财政发展经历的两个阶段。11三、中国“公共财政”的目标模式：第一种观点认为：当前提出建立公共财政的基本框架，反映了政府职能转变和财政改革的深化。具体来说公共财政框架的建立具有以下五个方面的含义：第一，明确在市场经济体制下财政的基本职责，为市场的有序顺畅服务，即为市场运行提供外部条件、解决公共
12、产品和服务的提供、公平分配和宏观经济稳定等问题，从而提高整个经济的运行效率。这实际上是从分配和资源配置上正确解决市场经济下政府、市场、企业三者的关系。第二，建立以公共支出为主体的支出体系。在转轨过程中财政支出的范围还是比较广泛的，存在着越位与缺位并存的情况，公共财政的提出明确了财政支出必须以公共支出为主体。公共支出主要包括：为保证国家机构正常运行所必需的经费； 为市场资源配置不能有效解决的各类社会事业提供必要的财力；为实现公共服务所必需的政策性补贴；各种公益性或非市场盈利性公共工程投资。而对于市场机制能有效发挥作用领域的各类盈利性经营性投资和支出，则应逐步减少和退7出。 第三，建立以税收为主体
13、，以规范的非税收入为辅的公共财政收入体系。在市场体制下，税收对企业和居民来说是一种享受公共服务的付费（价格），从政府来说是提供公共服务的财力基础，是避免个人“免费搭车”的一种必要形式，是公共财政的主要的基本的收入。各种收费特别是行政性收费则不同，是政府在社会管理中运用其职能为企业或居民提供个别、特殊服务的收费，它不同于税，不是公共服务的收费，也不是价，不是市场行为，而是政府行为，在收入中只能处于辅助的地位。这种收费在某种意义上说还可起到限制资源的浪费，节约社会资源的作用。第四，建立起以宏观经济效益和社会效益最大化为目标，以财政法规为依据，以财政收支为中心，运用现代科学的手段和规范的制度的公共财
14、政管理体系。财政作为政府的分配行为，必须为实现社会的政治稳定、经济的持续快速发展服务，财政分配管理都要以社会效益和宏观经济效益的最大化为目标，这与公共财政为市场的有序顺畅运行服务是完全一致的。要维护市场的正常秩序，财政就必须依法理财，健全财政法制，一切财政管理都是围绕财政收支进行的，公共财政也不例外。在现代社会，财政管理必需运用科学手段，实现规范化管理。第五，建立以保重国民经济稳定协调发展为目标，综合运用预算、税收、投资、国债、补贴、贴息等财政政策和手段的财政宏观调控体系。财政的宏观调控目标是依据一定时期政府的宏观调控目标来确定的，但从公共财政来说，它主要通过上述财政杠杆调节总需求来调节社会总
15、供需的平衡关系，它是政府实行反周期经济政策的主要手段之一。12第二种观点认为：8中国的“公共财政”模式:从收入方面看,“费改税”,提高“两个比重”是实行“公共财政”模式的基本条件;从支出方面看,要经历财政退出经营性领域的过程,要把握一个“度”,解决财政分配“缺位”和“越位”的问题,这是实行“公共财政”模式的关键;从预算方面看,做到预算的公开、透明,加强财政监督,规范预算外的收支行为,是实行“公共财政”模式的根本保障.中国“公共财政”至少有两大特殊性:一是中国的“公共财政”不是单纯的“公共财政”不象西方讲财政就是“公共财政”。中国还要处理“公共财政”与“国有资产财政”之间的关系。我国多一个“国有
16、资产财政”这是中国财政的特色;中国的“公共财政”远非西方的那么简单。二是中国的“公共财政”的责任不单单是要弥补市场不足和保护市场,同时还要影响和培育市场。在公共产品供应范围上,不仅要加强物质性的公共产品供应,如公共基础设施、社会保障等;还要加强政策、制度、法令性公共产品供应,以健全、完善、稳定市场经济。13第三种观点认为：中国公共财政的基本目标：（1）调整经济关系。按照社会主义市场经济规律的客观要求，调整政府与市场关系，中央与地方的关系，政府与企业的关系，政府与居民的关系，形成公共财政的基本制度框架。（2）建立收入稳定增长的运行机制。中期目标是：财政收入占 GDP 比重由目前的 11.5提高 15；长期目标是：2010 年前，财政收入占 GDP 比重提高到 20以上。9（3）财政资金使用效益明显提高。通过财政支出管理方式的改革，建立合理的支出结构，缓解收支矛盾，基本保证公共支出的资金需要，最大限度地减少资金浪费。（4）消灭财政赤字，实现财政收支稳定平衡。力争三到五年时间，将现有的财政赤字压缩 50，2010
