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1、1助学贷款问题的一个思考框架近日，教育部副部长张保庆在有关国家助学贷款的新闻发布会上表示，海南、天津、黑龙江、内蒙古、青海、新疆、宁夏、甘肃等 8 省市自治区在落实国家助学贷款政策方面毫无作为，去年以来基本上都没有落实国家助学贷款政策，助学贷款遭遇的一系列问题，关键原因在于有些地方对这项政策不够重视，落实的措施也不够明确。张副部长的批评使助学贷款问题再次成为公众关注的焦点。 助学贷款的发展历程以 2004 年助学贷款新政策的出台为界可以划分为两个阶段，即从 1999 年 6 月至 2004 年 6 月为第一阶段；2004 年 6 月至今为第二个阶段。在第一阶段，助学贷款的经办银行是指定的，学生
2、借款利息的 50%由财政承担，由经办银行确定贷款期限。助学贷款政策刚出台时，各界对它的期望值比较高，但随着还贷高峰的到来，20%左右的违约率使银行失去了对助学贷款的兴趣，个别地区把发放助学贷款的学校锁定在名牌大学，大大缩减了助学贷款额度，一度出现了大面积的停贷。在助学贷款发展的第二阶段，国家对助学贷款的贴息方式、还贷年限做出调整，更主要的改变了国家指定商业银行办理助学贷款的做法，实行由政府按隶属关系委托全国和省级国家助学贷款管理中心通过招投标方式确定国家助学贷款经办银行的办法，建立了国家助学贷款风险补偿机制，按照风险分担的原则，按隶属关系，由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例建立国家助学
3、贷款风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿，具体比例在招标时确定。尽管如此，助学贷款的开展情况仍不能尽如人意，流标现象时有发生。 助学贷款作为一项准公共品性质的制度安排，在落实中遇到困难，从政令畅通的角度讲，张副部长的批评是正确的。但作为一项制度，难以推行，应该有深层次的原因。因此，反思这一制度的各个环节是否还存在问题是必要的。 2一、法理基础 中国现行的助学贷款制度法理基础并不牢固。首先，政府无权规定银行等金融机构对高等教育负有法定的义务，助学贷款作为财政部、人民银行、教育部联合出台并经国务院确认的制度，其合法效力在于国家是四家国有商业银行的股东。随着国有商业银行股份制改革的深入，随着战略股
4、东的引入，政府、人民银行、教育部、银监局都不能强制商业银行提供助学贷款。其次，地方政府或财政部、人民银行的分支机构督促农村信用社进行助学贷款也是没有法理依据的。因为信用社是社员出资的，尽管从理论上说，信用社的股本金可能已经成为负数。从根本上说农村信用社愿意进行助学贷款可能是出于与人民银行搞好关系，保证支农再贷款额度以及道义等非经济因素的考虑。第三，助学贷款部分相关文件中一些提法的法理依据值得推敲。2005 年年初，人民银行与银监会联合发出通知，要求相关金融机构认真落实国家助学贷款新政策，保证及时发放符合条件的国家助学贷款，对助学贷款不得设置任何规模和资金限制，保证高校贫困生顺利入学。各银监局将
5、联合人民银行各地分支机构，依法查处未按国家规定政策及时发放国家助学贷款的银行。 中华人民共和国中国人民银行法、 中华人民共和国银行业监督管理法并未提供上述提法的法理依据。对市场来说，法无禁止的就可以去做；而对政府来说，法无授权的就不能做（钱颖一，2005）。在各地出台的实施细则、补充条例中， “不得推托”等词汇频繁出现，这些条款是否遵循了依法行政原则仍存在疑问。第四，助学贷款惩戒机制的法理依据含糊不清。由于部分地区推行助学贷款不力财政部门和教育部门出台了相关的惩罚措施。上述八个地区在一个月的整改期后如果仍不落实相关政策，财政部将采取的措施是：不安排对地方高校的共建经费，并减少今年教育专项的转移
6、支付资金。对财政困难且国家助学贷款工作开展得好的省份，3用“以奖代补”的方式给予奖励支持。教育部将采取的措施是：明年一律调减这些地方和有关高校的大专(高职)生、本科生和研究生招生计划。暂停这些地方和有关高校的硕士、博士点的审批；今年已经审批通过的硕、博士点，亦暂缓执行，不公布，不下达。暂停对新设置高校、高校升格、高校更名的审批工作；暂停教育部与这些地方的高校共建工作。在部委属高校中，凡未落实资助政策、学生或家长反映较多的，是 985 工程学校的一律暂时停拨有关经费；不是 985 工程学校的，一律暂停安排维修经费。上述措施的合法性均存在疑问。第五，地方政府、教育部、人民银行、银监局对各银行施加非
7、市场手段的影响与法理不合。在各地推行助学贷款的过程中，有关部门常通过对商业银行施加压力迫使商业银行参与投标。这些行为均属于行政违法行为。 二、制度安排 在助学贷款运行的第一阶段，该制度安排的缺陷比较明显。对学生和学校而言，助学贷款明显的具有正的收益；对国家而言，助学贷款中只付出了财政贴息，但收到了良好的社会效益，国家的总体收益也是正的；商业银行承担了国家助学贷款数额小、涉及面广、工作量大等特点所带来的高交易成本、管理成本和以及贷后很高的迫偿成本和违约损失，承担了助学贷款资金的机会成本，却成为助学贷款各主体中唯一一个得到负收益的主体。因此，商业银行没有积极性去维护这个制度的运行是不难理解的。 应
8、该承认，2004 年 6 月出台的助学贷款新政策是一个极大的进步，其合理之处在于将风险由银行单独承担变为风险由财政、高校、银行分担。但新政策没有从根本上修正助学贷款的制度缺陷。银行与助学贷款管理中心就风险补偿金比例问题难以达成一致，成为助学贷款受阻的首要原因。国家规定的最高风险补偿金为15%，而一般仅在 7%左右，从全国看，助学贷款的违约率在 20%-30%之间。在商4业银行看来，助学贷款是政策性业务，分担风险对商业银行是不公平的，因此，商业银行提出较高的风险金比率。而各地财政的财力有限，风险补偿金的财政承担部分也有不同的主体。国家助学贷款新政策中规定，省级财政只负责省级财政拨款高校贷款学生的
9、贴息和风险补偿金，市级财政拨款高校贷款学生的贴息和风险补偿金由市级财政负责。由于各地财力不同，使风险补偿问题在落实中存在差异。银行普遍认为，与其扯皮，不如退出这项安排。比如，2004 年山东省助学贷款招标过程中，工商银行山东分行提出的风险补偿金比例为 40%，建设银行山东分行提出的风险补偿金比例为 12%；省有关部门提出的风险补偿金比例为 5%，双方差距悬殊，使贷款银行难以落实。在河南省高校 2004 年至 2005 年度国家助学贷款业务招标开标仪式上，11 家收到招标邀请书的银行只有 5 家到会，最后只有工行、中行、建行 3 家国有商业银行投标，而他们开出的 30或更高的风险补偿金比例遭到财
10、政和高校的拒绝。 高校对风险补偿问题也有看法。高校承担 50%的风险补偿基金的安排与扩大学生贷款面的目标有矛盾。新政策规定，每个高校在风险基金中承担的数额，按照当年贷款发生额和毕业学生贷款违约率加权计算。学生贷款金额越多，学校应交的风险补偿越多。这使得高校倾向于减少学生的贷款，从而少交风险补偿金。更为严重的是，由此可能导致的高校对学生实行选择性贷款，甚至选择性录取，增加了该项制度安排的负面影响，增加制度成本，减少了制度收益。 助学贷款制度如何改革取决于对助学贷款制度做怎样的修补才能使助学贷款中的多个利益相关主体都能够得到正的收益，使各个主体自觉维护这项制度，形成稳定的均衡。 现在看来，实现上述
11、目的比较困难。从目前大学生的就业状况看，未来新毕业大学生的经济状况不会出现大的改观，学生信用状况也不会在短期内改变。假定违约5率保持不变，则助学贷款改革的核心问题就是如何提高风险补偿金比率的问题。假定风险补偿金比例不变，则助学贷款改革的核心问题就是如何降低违约率的问题。 针对第一种情形的尝试或设想有成立担保基金、助学贷款保险公司等。针对第二种情形的尝试有黑名单公布制度、用人单位督促还款安排、生源地助学贷款制度、延长贷款期限的方法、国家助学贷款呆坏账核销办法、助学贷款发生呆坏账的免责条款等。针对两种情形的尝试都没有取得明显的成效。上述安排都不能使各利益主体都得到正的收益，不能形成对称的责权利关系
12、。不能形成稳定的均衡。在助学贷款的总体收益难以覆盖成本的情况下，总得有人来承担相应的损失（马经，2003）。 从制度的长期稳定性方面讲，助学贷款制度设计要正确的回答两个主要问题，一是由谁承担风险，二是由谁经办。笔者的答案是助学贷款这类政策性业务应该有政策性银行来承担，其风险应由国家承担，即由财政提供担保。政策性银行完全有能力承担政策性业务，财政状况的初步好转也为财政担保提供了可能性。 在美国，如果学生违约没有归还贷款，或者由于死亡、疾病而无法还贷，州政府和联邦政府将向银行赔付 95的拖欠贷款，也就是说，美国商业银行发放的助学贷款，是由州政府负责担保的，而且由联邦政府“再担保”。中国的事实是：政
13、府想方设法将助学贷款的风险转嫁给市场主体，全然不顾政府社会公共品提供者的角色。就助学贷款的经办机构而言，决策者应该转变思路，为什么一定要让商业性银行承担此类业务，为什么不能考虑让政策性银行承担。事实上，长期以来，中国金融存在一个不正常现象。国家千方百计把政策性业务强加给商业银行。而政策性银行却大刀阔斧的进行商业性业务乃至进行商业化改革。商业银行、政策性银行都6有各自的行为边界，商业银行就应该以盈利为一切经营活动的出发点和落脚点，政策性银行就应该提供社会所需要的公共品性质的金融服务。商业银行在经营政策性业务过程中常带有商业色彩，一个极端的例子是，有的地区商业银行在发放助学贷款的时候，对特别贫困的
14、学生反而不发放，老师不得不告诉申请助学贷款的学生，别把自己的经济条件写得太差。就是说，商业银行经办助学贷款难以实现助学贷款隐含的机会均等的要求。即使助学贷款得到一般商业性贷款相同的收益，商业银行仍然要进行权衡，因为助学贷款对贷款期限、还款方式的约束限制了商业银行的自主经营权。而政策性银行承担助学贷款业务则不会存在类似问题。2004 年 12 月 30 日国家开发银行河南省分行与河南教育厅在河南省属高校助学贷款合作协议上正式签字，这在全国尚属首创。事实证明，政策性银行完全有能力承担该业务。三、话语权之争 对各方围绕助学贷款问题的表态进行梳理后，我们发现众多的指责指向商业银行。而商业银行几乎没有辩
15、解。我们的问题是，谁拥有指责别人的话语权，这些指责应该指向哪里。毫无疑问，人文关怀和社会公共品的提供者不应该是微观市场主体，除非他们自愿。商业银行退出助学贷款招标是基于经济利益的理性选择。这种选择是值得尊重的。不幸的是，制度的不规范使行为不当或无所作为者拥有指责别人的话语权。如果要追究助学贷款政策执行不力的责任，除了在法理基础、制度安排方面进行思索外，更深层次的问题是：谁造成接近 20%的学生难以承担学费的事实。 参考文献： 1、马经， 助学贷款国际比较与中国的实践，中国金融出版社，2003.1 2、魏震、王原， 风险补偿绊了助学贷款的腿，,2004.10 73、暴文科， 政策性银行改革的逻辑困境，内蒙古金融研究，2005.7 4、孙东辉， 国家助学贷款的坎坷路，中国经济时报，2005.9.1
