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1、1试论新时期下乡镇企业的角色及定位 内容摘要：本文回顾了我国乡镇企业发展的历史背景，指出现阶段宏观经济形势已发生变化，随着乡镇企业产权制度改革的完成，其内涵和特征已发生根本性变化。本文认为，今后乡镇企业已经没有存在的必要，相应地，撤消乡镇企业管理局和废止乡镇企业法是历史所趋。 关键词：乡镇企业产权乡镇企业法 改革开放以来，乡镇企业异军突起，为推动我国的工业化和经济社会发展做出了重要贡献。随着我国经济体制改革的深入和宏观经济社会环境的变化，与过去相比，乡镇企业的发展环境已发生了巨大变化。如何审视和思考新时期下的乡镇企业是本文所要讨论的主题。 一、乡镇企业的概念与特征 本文所讨论的乡镇企业是指 1
2、996 年 10 月颁布的中华人民共和国乡镇企业法（以下简称乡镇企业法）中规定的乡镇企业，即由农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。后来又提出，所有成立于农村地区、由农村集体经济组织或农民投资和组建的企业都被称为乡镇企业，即由乡、镇、村办的集体企业，农民组办、联户办和个体的企业。 从该定义可以看出，乡镇企业具有如下特征：第一，投资主体是农村集体组织或农2民个人，这是相对于国家、城市集体经济组织和城市居民、外商等投资主体而言的。第二，空间布局必须是在农村，包括乡镇和所辖村，这是相对于城市企业而言的。第三，必须承担支援农业的义务，而其他类型的企业是
3、没有这一义务的。乡镇企业之所以具有“三农”性质，其根本原因是土地的集体所有制和传统的户籍制度及其形成的城市与农村相分离的二元经济社会结构。具体来说，家庭联产承包责任制的实施推行大大提高了农业生产率，由此释放了大量剩余劳动力，而城市居民就业是计划经济体制下的政府统一分配和安置，而农民没有这种权利，使得从农村中解放出来的农民只能自谋出路。同时由于长期实行的严格户籍制度，农民流动受到了严重限制，因此其只能在乡村从事经济活动。这就决定了上述乡镇企业的前两个特征。此外，乡镇企业的萌芽是人民公社化时期的社队企业，社队企业是人民公社经济的一个组成部分，其发展目标是社队整体收益最大化而非企业利润最大化，社队企
4、业的职工也来自于社队内部，收益分配属于社队集体分配，因此社队企业与“农村、农业、农民”有着天然的联系。(参见姜春海、刘晓妍：对乡镇企业的重新审视与思考， 乡镇企业，2003 年第 1 期，第 24 页。) 二、乡镇企业产生的历史背景 20 世纪 80 年代，乡镇企业异军突起，得到了蓬勃发展。在当时的经济社会背景下，其产生有一定的必然性。主要表现在： 1.农村家庭承包制后产生的大量农村剩余劳动力和非农产业的高利润率是乡镇企业产生的内在冲动。十一届三中全会后，我国农村全面推行家庭联产承包责任制，3农业劳动生产率大大提高，广大农村释放了数以亿计的剩余劳动力，这些剩余劳动力急欲寻找出路，增加收入，而非
5、农产业利润率高，并且具有广阔的发展空间，于是便成为农村剩余劳动力进入的重要领域。 2.二元社会结构是乡镇企业产生的社会背景。1958 年，我国颁布并实施了户口登记条例，把全体社会成员划分为城市户口与农村户口两大类，严格限制农村人口进入城市。由此，便形成了我国所特有的“城乡分治、一国两策”的二元经济社会结构。在改革开放初期，这种限制还很严格，面对当时农民群众参与工业化的要求，国家提出了“离土不离乡，进厂不进城”的限制条件。于是，农民兴办的非农产业便不能进入城市，而只能在农村，即出现了资本趋向劳动力的现象。 3.双轨经济体制是乡镇企业产生的经济体制背景。在改革开放初期，我国一方面仍然在整体上坚持计
6、划经济，但同时也逐步引进市场调节因素，实行市场化取向改革，于是形成了事实上的计划与市场并存的双轨经济体制。特别是在 20 世纪80 年代中期，国家对生产资料实行“价格双轨制”改革，允许企业把超过计划生产部分的产品拿到市场上自由销售，这就为乡镇企业的机器设备、原材料、能源等要素供应提供了必不可少的条件。乡镇企业的生产并不纳入国家计划，国家不保证其原材料、能源和机器设备供应，而正是这种计划经济体制外的生产资料市场，满足了乡镇企业这方面的要求。 4.短缺经济是乡镇企业产生的宏观经济背景。在整个八十年代，我国宏观经济仍处于短缺状态，总需求大于总供给，尤其是人们长期被压制的生活消费性产品供4不应求，处于
7、卖方市场。这就为乡镇企业的产品销售提供了良好条件。虽然一般来说，乡镇企业生产的产品技术含量低、质量较差、缺乏竞争力，但在卖方市场条件下，产品只要生产出来，销售就不成问题。于是，乡镇企业仍然能够生存、发展和壮大。 三、乡镇企业成长环境发生了根本性变化 进入上一世纪 90 年代以后，特别是 1992 年以后，我国的经济社会发生了重大变化，这对乡镇企业的发展也带来了重大影响。 1.二元社会结构的淡化。尽管二元社会结构的形成在当时具有一定的合理性，并且也产生过积极作用。但是随着经济社会的发展，它已经成为一大桎梏，阻碍着经济社会的发展与变革。在这种情况下，90 年代以来，改革户籍制度、取消城乡户口划分的
8、呼声不绝于耳，国家开始逐步淡化和取消这种户口制度。在 1992 年中共十四大上，国家做出了把乡镇企业的发展与小城镇建设结合起来的重大决定，意在使工业化与城市化协调发展。由此，大批乡镇企业开始走出村间院落，向小城镇和开发区集中，此后更是大举进入城市，追求集聚效益。最近几年，有些省份在户籍制度改革上迈出了实质性步伐，江苏省决定，从 2003 年 5 月 1 日起，取消城乡户口划分。由此，农民可以不受户口限制，进入城市投资办厂、居住和生活。这就宣告了农民只能在农村办厂时代的终结。 2.双重经济体制的并轨和市场经济体制的建立。1992 年后，我国终于确定经济体制改革的目标是要建立社会主义市场经济体制，
9、实现由计划经济体制向市场经济5体制的转变，由此便宣告了双重经济体制并存时期的终结。除极个别几种重要的生产资料外，其余产品已全部放开，生产和销售都由市场调节，各种所有制企业都要平等地到市场上采购生产要素和销售产品。所以，乡镇企业已经无须再在双重经济体制的夹缝中去求生存和发展。 3.宏观经济环境的变化。自 1997 年以后至今，我国已结束了过去长期存在的短缺经济时期，而进入过剩经济时期，绝大多数产品供过于求，仓库积压，销售困难，市场竞争空前激烈。消费市场已不仅考虑量的多少，而且对质的优劣也提出了更高的要求。而许多乡镇企业生产技术低下、管理模式粗放，使得其在市场竞争中受到排挤，对其生存和进一步发展极
10、为不利。同时，乡镇企业在改革开放初期所具有的以市场为导向、地方政府支持的灵活经营机制的优势已逐步消失殆尽。 4.经济全球化和我国已加入 WTO。经济全球化已经成为一种不可逆转的历史进程。经济全球化导致竞争的全球化，企业必须面对来自全球的竞争，以劳动密集型产品为主的乡镇企业受到了国际技术密集型和资本密集型企业的挑战，其成本和价格优势受到了国外企业技术和品牌优势的挑战。全球化背景下的竞争格局也对企业素质提出了新的要求，乡镇企业面临的竞争对手不再局限于国内企业，而是包括跨国公司在内的全球企业。从上面的论述可以看出，乡镇企业当初异军突起的环境已不复存在了，乡镇企业面临的是竞争更加激烈的比较完善的市场。
11、 四、乡镇企业的内涵和特征发生了根本性变化 1.乡镇企业产权制度改革的完成。1997 年后，乡镇企业产权制度改革在全国范围6内展开，到 2000 年基本结束。至此，乡镇企业的投资者和经营者已经不仅仅局限于农村集体经济组织和农民，乡镇政府、村组集体投资开办的乡镇集体企业大部分已经演变为股份有限公司、有限责任公司、股份合作制企业、合伙制企业和个人独资企业等形式。从此可以看出，乡镇集体经济组织不再是乡镇企业的投资主体，原有的乡镇企业投资主体呈现了多样化，有法人和自然人，有外资和内资。即使对投资主体为农民的个体私营企业来说，农民也只是个职业概念，而非身份概念，在市场经济经济条件下，应该享受与城市居民同
12、样的待遇。农业部 1994 年发布的关于乡镇企业建立现代企业制度的意见提出：“按照市场经济的要求，现代企业的组织形式应按财产的组织形式和所承担的法律责任来划分。农民个体投资兴办的企业也应该以此为依据进行定位，可以划分为个人独资企业、合伙企业等等，从企业规模大小来看，可以划分为大型企业、中小企业。对于乡镇政府投资兴办的乡镇集体企业，与国有企业有着诸多相似性，例如产权界定不清晰、产权配置低效率等等，学术界对此研究很多。我们认为，今后乡镇政府没有必要再去亲自兴办各类企业。 2.乡镇企业的设立地域已不再是传统意义上的乡村，企业已经向大中城市、小城镇集中。乡镇企业改制后，已经进入了现代企业的行列，甚至成
13、长为上市公司。例如闻名全国的江阴市，现有 12 家上市公司，其中大部分都是原先的乡镇企业，如红豆、阳光。为了获得进一步发展，这些企业都从乡村迁移到城市或各类工业开发区，基本上与原来的社区脱离了关系。乡镇企业的这种选择是理性的，这是因为企业地处乡村，在交通、信息上多有不便，难以适应企业进一步发展的需要。对于今后各类投资主体在乡村兴办的企业，我们认为，应该确切地称之为“乡村企业”，而7非“乡镇企业”。 3.乡镇企业不应承担支农义务。过去的乡镇企业承担了支农任务，有当时的历史必然性，我们不加以讨论其是否合理。但乡镇企业改制完成后，已经成为独立的市场经济主体，我们认为其不应该承担支农义务。 中共中央关
14、于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定指出， “非公有制企业与其他企业享受同等待遇，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利”。按照市场经济竞争的基本原则，原先乡镇企业改制后的企业其经营目标是利润最大化，不应该让企业承担超经济的义务，对今后由农民创办的企业和各类投资主体兴办在乡村的企业也如此。硬性要求这些企业承担支农任务违背了市场经济公平竞争的原则，而且在实践中只会成为当地各级政府及部门向乡镇企业“乱集资、乱摊派、乱收费”的依据之一。长此以往，大量的乡镇企业因不堪负重而陷入困境、倒闭境地，这些现象过去在江苏省苏南地区非常普遍，历史的经验教训我们不得不吸取。扶持农业发展，这是政府应有的职能，而
15、非各类企业。综上所述，乡镇企业其内涵发生了变化，正在失去自己曾经具有的特色，正在沿着现代企业的方向演进，正以平等的一员融入到整个国民经济中，以新的形式，为我国的经济社会发展做出贡献。 五、 乡镇企业法的局限性 乡镇企业法的立法基础发生变化，部分条款已不适应时代发展要求。作为第一部正式颁布的关于乡镇企业的法律乡镇企业法，是乡镇企业发展历史进程中的里程碑之一。它对扶持和引导乡镇企业持续健康发展，保护乡镇企业合法权8益，规范乡镇企业行为，繁荣农村经济发挥了巨大作用。但是，法律只是对过去事实的总结，它不可能展望和规划未来。 乡镇企业法从 20 世纪 90 年代初开始酝酿制定，1996 年经全国人大常委
16、会通过，1997 年 1 月日起开始正式实施，因此其立法基础是 20 世纪八九十年代的历史环境。前文已指出，从 1997 年开始乡镇企业产权制度改革已全面展开（其实早在 1992 年乡镇企业产权制度改革就开始试点），乡镇企业产权制度改革完成后，其内涵和特征已经发生了根本性变化。因此， 乡镇企业法的立法基础已不在存在，其立法主体对象的规定已名不副实。此外，除了立法基础改变外， 乡镇企业法的许多具体规定原先主要是针对乡镇集体企业制定的，在目前的市场条件下明显过时。例如第三条对乡镇企业任务的规定“吸收农村剩余劳动力，提高农民收入，支援农业”、第四条对乡镇企业发展原则的规定“坚持以农村集体经济为主导”、第十七条对乡镇企业支农资金的规定“从税后利润中提取一定比例的资金用于支援农业和农村社会性支出”、第四十一条对乡镇企业不承担支农义务的处罚规定“不承担支援农业义务的，由乡镇企业行政管理部门责令改正，在其改正之前，可以停止其享受本法规定的部分或者全部优惠”等等，以上这些都已经不再符合现阶段乡镇企业的实际情况，应当对取
