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1、1有关 FDI 税收优惠政策效应的理性思考摘要在全面回顾和分析国内外税收优惠政策对 FDI 引资效应的理论研究与实证研究的基础上，可以看出 FDI 的流动是各种因素综合作用的结果。鉴于我国税收政策对 FDI 的效应正在不断弱化，我国应及时推进两税合一。一味片面夸大其作用将严重阻碍内外税制的统一步伐。 关键词FDI，税收优惠政策，效应弱化 一 关于何种因素决定 FDI 的流动，东道国税收优惠政策在 FDI 的投资区位决策中扮演何种角色，国内外的研究颇多。主流经济学观点认为，影响 FDI 流动的因素是多种多样的，这些因素包括：政治和经济的稳定、规范的商业和法律制度、良好的基础设施、高效的政府管理体
2、制、充足的具有专业技能的人力资源、自由的利润汇回机制、充分的争端解决机制等。不仅同一因素对不同类型 FDI 流动影响的大小不同，不同因素对同一类型 FDI 流动的影响也不同。税收政策作为东道国体制和法律因素的重要组成部分，仅仅是影响 FDI 流动的诸多因素之一。早在 1978年，Root 和 Ahmed 利用 41 个发展中国家 19661970 年的数据进行计量分析。他们依据年度人均 FDI 的流入量，把这些国家分为没有吸引力的、具有适度吸引力的和高度吸引力的国家三类。44 个变量被选择当作潜在的重要影响因子，以鉴别这三类国家组。在 6 个和政策相关的影响因子中，三个与税收水平相关。其中，公
3、司税率被证明是鉴别三类国家组的有效影响因子，然而，税收激励法规和税收宽免没有被证实是有效的影响因子。Agodo 对在 20 个非洲国家拥有 46 项制造业投资的 33 家美国公司进行了计量分析。回归结果也同样表明，税收优惠并不是影响 FDI 流动的决定因素。尽管这一时期的多数文献，运用总量数据来评价年度2FDI 流动变化和一系列的因素之间的相关性，包括与外国投资所能获得的税后回报率变化之间的关系，FDI 的变化可能和被忽略的变量之间有重要的相关性，比如，贸易和金融自由化等。但随后的一些计量分析大多得出基本相同的结论，即税收政策对 FDI 流动的影响是客观存在的，但不宜过分扩大，至少与政治稳定性
4、、劳动力的成本和可获得性、基础设施等其他因素比较起来是有限的。税收政策在弥补一个国家投资环境中的各种负面因素影响时，是一种微弱的激励工具。南美洲的许多国家都给企业提供了税收激励措施，以吸引投资到那些欠发达的、成本更高的和没有吸引力的地区，但是收效甚微，没有多少可持续的 FDI 流入。这种现象强烈地说明了，在发展中国家，特别是流行的财政激励政策，在弥补基础薄弱的投资环境方面是没有充分效率的。 关于税收优惠政策对 FDI 的吸引作用，国内学者最新的研究结论大体分为三类。孙俊以中国为研究对象对 FDI 的区位选择因素进行了初步的计量分析。他发现，政策优惠一直是我国吸引外资的重要动力，而且政策效应不仅
5、没有随着时间减弱，并且呈现空间上从沿海到内地、从东向西逐步推进的激励竞争的战略特点，各地区吸引 FDI 的政策激励是不平衡的。李宗卉、鲁明泓在回顾总结外商投资企业及外国企业所得税法与及相关的税收优惠政策的基础上，以城市(镇)为单位，建立了经验分析模型，其研究结果表明，我国税收优惠政策在 FDI 吸引方面的作用也较为显著。而江心英认为税收优惠政策的效果会受到各个国家不同的税制以及各种不同类型的投资动机和跨国公司的影响。税收优惠政策的效果到底是否显著不能一概而论。著名经济学家钟伟等在国际资本的流入结构和政府间 FDI 的激励竞争的实证研究中发现，国际资本的流入构成与引资国政府 FDI 激励政策的相
6、关性并不明显，一国的政府治理效率可能更为重要。他们认为，一国政府若希3望改善其国际资本的流入结构，应关注政府间 FDI 内流的激励竞争的底线和相互协调，同时应对本国经济特质及政府治理效率予以足够关注。一个高效率的政府在吸引 FDI 上具有相当强的竞争力，规则调整和法律条文没有显示出设想中的积极作用，这也许不能说明政府在吸引 FDI 上无所作为，但至少说明了各经济体之间的模仿效应导致引资国之间在激励政策上越来越相似，效能锐减。1990 年以后，各国对 FDI 采用自由化的政策甚至竞争吸引 FDI，事实上确实是降低了单个国家的政策效率。其后，各国的外资激励政策及其相互竞争不是吸收 FDI 的充分条
7、件，决定 FDI 流向的还有引资国的吸收能力。引资国自身特质相关的一些吸收因素与 FDI 的流动有着强相关关系，较为重要的影响因素包括：增长率(表征一国的经济前景)、开放程度(表征一国融入国际经济一体化程度)、教育水平(表征一国的人力资本情况)、国家风险(表征一国政治风险、经济成绩、债务水平、金融市场的综合指标)、透明性指标(表征一国政府激励政策的可信度和可维持程度)，这些指标表现良好的国家，能够吸引较多的 FDI，国际资本流入构成中 FDI 的比例相对也就比较高。结果在存在政府间就 FDI 的激励竞争时，单个国家的激励政策和规制变革并不足以使该经济体在吸收 FDI 方面取得优势，政府效率较高
8、的经济体才会拥有较高 FDI 比例的国际资本流入构成。 FDI 的激励竞争有时候不但不会提高反而会降低一个国家的福利水平。在一项对过去 15 年以来 30 个国家 183 个 FDI 项目的评估中，一项新的研究发现，有25%45%的项目对一个国家的福利水平具有净负面影响。这项不受欢迎而且出人意料的发现揭示了这样一个事实：FDI 常常伴随着扭曲的政策。这些政策包括国产化要求、贸易保护、金融优惠、补贴、减免税、指令性合资要求和技术许可协议，以及本土资本和本土企业相对于外国资本的歧视性待遇。结果表明，虽然 FDI4激励政策能在一定程度上鼓励 FDI 进入，但是从整个社会看，政策带来的损失常常大于收益
9、。显然，政府就 FDI 流入产生激励竞争和规制变革时，应该关注这些FDI 自由化政策的实际效果，通常激励竞争是昂贵、歧义和危险的，政府应在区域内政府间和本国内各级政府之间的激励政策协调方面采取更积极的姿态。 迄今为止，中国国际资本的流入总量与结构已经发生了根本性变革，FDI 的流入规模日趋扩大。但这些 FDI 的流入是得益于政府的激励政策和规制变革，还是得益于中国经济宏观基础的稳健或政府治理效率的提高，钟伟认为尚缺乏有说服力的经验研究。至于中国内部各级政府之间为争夺 FDI 的激励政策的实际绩效，以及激励竞争到底从中国整体角度抑或从地方区域角度带来了福利增进还是损失，也同样缺乏翔实的经验分析。
10、 二 尽管从理论上看，传统 FDI 理论和跨国公司理论都认为税收对 FDI 投资的区位决策有影响。税收优惠政策对 FDI 在国际间的流动能起到一定的引导与刺激作用。但我们认为这种影响正在受到越来越多其他因素的干扰，税收政策对 FDI 的影响已明显弱化。世界银行(2003)、亚洲开发银行(2004)的研究报告也指出，东道国采取减免赋税和给予补贴等优惠措施的做法，对外国投资决策产生的影响很小，并且这种优惠措施会导致扭曲和失效，形成对国内小投资者的歧视，以及对具备潜在比较优势的地区的歧视。根据经合组织 2001 年“在中国投资的主要优势”调查问卷，选择“低生产成本”的近 50%，选择“中国市场及潜在
11、市场巨大”的占 38.75%，而选择“鼓励外商投资的税收优惠政策”的只占 16.25%。 这一方面是因为，从我国 FDI 的投资结构的演变来看，尽管来自港澳台的小型投资者的比 例仍然不低，但港澳台及周边国家和地区中小资本向我国大陆进行大规模产业转移的阶段已逐步结束。我国已经进入较为成熟的引资阶段，大型跨国公司资本的进入将成为主5流。跨国公司选择我国的原因主要取决于我国的整体投资环境，包括：市场规模庞大，且正逐步由“潜在的市场”转变为“现实的市场”；法律法规体系日趋健全，拥有完善和健全的配套产品体系以及配套基础设施；“取之不尽”的廉价劳动力及人力资本储备；总体经济增长快；良好的基础设施和完善的配
12、套产业；自由化的 FDI 开放政策；政治社会稳定等。根据商务部研究院对商业周刊全球 1 000 强企业为主，覆盖欧美日韩等国以及台港地区的跨国企业的调查发现，跨国公司未来扩大对华投资的关键因素在于中国各产业的市场规模和高增长率。此外，政策因素、集聚效应、劳动力成本因素都是推动跨国公司未来三年内扩大对华投资的重要因素。随着中国政府切实履行人世承诺、各种限制进一步取消及过渡时期的结束，中国将达到前所未有的开放程度，为外商扩大在华投资领域提供了良好的机遇与环境。比如在本次调查中，许多跨国公司表示，中国放开商业流通领域后将介入产品零售终端，这必将带动流通企业对华投资增长。部分产品供应行业在特定地区的聚
13、集对行业的规模扩张起到了积极作用，形成了吸引其他供应商、成品制造商进入该地区的良性循环。由于产业上下游配套完备，使制造企业能够更方便地进行对华业务整合运营，这也令中国市场在跨国企业眼中更具吸引力。中国拥有较低的劳动力成本，中国劳动力成本不到巴西和墨西哥的 1/3，与印度持平。该要素对寻求效率与成本的外商投资具有较大的吸引力。 另一方面是因为，大量的跨国公司在经历进入阶段的“介入性投资”(象征性地与中国国内企业共同出资，参股比例较低，不占经营主导权)后，都相继进入“整备期”，开始步入“收获期”，对华投资目标转型成为利用资金、网络、信息等综合优势，提高出资比例。为确保经营利益，在投资整备期跨国公司
14、的独资、控股、实质性投资在对华投资中的比例将势必增加。而所有这些进程，并不会因为税收政策的调6整而终止。根据商务部研究院的相关调查统计，82%的跨国公司未来将继续扩大对华投资，无论是生产、销售、技术开发的投资规模与速度，都在逐步提高；调查显示 35%的跨国公司处于投资整备阶段，并计划开展新一轮对华投资。 对大型的跨国公司而言，实施国际战略远比关注较低的税收风险重要得多。税收可能在小型跨国公司的成本结构中占据重要角色，因为小型公司没有财务和人力资本能力来发展成熟的避税策略，也缺乏关联企业间较频繁的大宗关联交易。而对大型跨国公司而言，税收风险一般可通过内部转让定价在国际间轻易化解，较宜为跨国公司所
15、内部化。尽管外企逃避税已经引起我国国家税务总局的关注，并正在加强涉外税收管理，加大反避税力度。采取诸如积极推行关联企业间业务往来预约定价管理制度、推进联合税务审计、加强国际税收情报交换、提高跨国税源监管能力、强化涉外企业和外籍个人所得税日常管理等措施。但鉴于国际避税的隐蔽性强，手段较多，打击国际避税是一项长期复杂的工作。据专家估计，跨国公司每年在我国的避税高达 300 亿元以上。因此，大型跨国公司在对外直接投资的决策过程中，必然会把重点放在影响公司发展的重大战略利益因素方面，税收政策并不是充分条件。 如果我们把 FDI 的流动分为市场导向型和资源导向型，则大部分发达国家之间的投资和发达国家对新
16、兴市场的投资都可以归纳为这两种类型。市场导向型投资多倾向于长期投资，并不注重短时期的经营成本，因为这些成本(包括税收带来的经营成本)对东道国以及进入同一市场的其他跨国公司来说是同一无二的，并不会因此削弱其与其他竞争对手在同一市场上的竞争力比拼。事实上，进入上世纪90 年代后的国际税收竞争，已使我国的 FDI 税收优惠政策的比较优势逐渐丧失。据经合组织的统计数据，从 1986-2000 年，26 个经合组织国家的最高公司所得税率平均下降了 9 个百分点，由 41%下降到 32%，而美国则下降了 11 个百分点，由746%降到 35%。如果将地方税率也考虑进去的话，那么从 1996 年到 2002 年，30个经合组织国家的最高公司所得税率平均下调了 6 个百分点，由 37.6%下降到31.4%。我国周边的新加坡、马来西亚、泰国、韩国等国家也将其公司所得税率降到了 28%-35%之间。 最新研究结果已经表明，基于产业集聚的社会经济网络优势正在成为跨国公司区位选择的决定因素。联合国跨国公司中心在 2001 年发表的世界投资报告”中，也首次明确提出产业集聚优
