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1、1试论相关者利益博弈与地方旅游政策制 定论文摘要：桂林市政府和阳朔县政府对漓江“徒步游”的态度转变有三个阶段，从最初的倡导到严厉禁止到禁而不止之后的放任自流，显示了政府在制定相关旅游政策时对其所涉及的复杂的利益关系的考虑不足，导致了政策的失效。本文运用系统科学的方法试图还原围绕徒步游形成的各个利益主体之间的利益关系，运用利益相关者的理论探讨政府在制定旅游政策时需要考虑的主要利益相关者有哪些，以期政府在制定旅游政策时能综合考虑各方利益，保证景区的可持续发展。 论文关键词：旅游政策；利益相关；徒步游 中国的市场化经济的建设进程伴随的是政治上的逐步放权:中央政府向地方政府的放权，中央级的行政主管部门
2、向地方的行政部门放权，政府向企业的放权。在放权的过程中，地方政府对于本地的经济发展和政策制定有了更大的自主权和追求地方利益最大化的动机。中央放权的本意，一是减轻中央政府的财政和管理压力，二是让地方能够因地制宜更好的发展地方经济。长期以来，地方政府制定的政策都是以发展地方经济为主导，随着旅游作为第三产业对地方 GDP 发生日益重要的影响后，地方政府出台了一系列刺激旅游发展的相关政策。但是这些政策的出台，并不一定都能对当地的旅游和经济发展起到良性的促进作用；另一方面，随着可持续发展成为旅游发展的主题，原有的旅游政策因为片面强调经济效益而忽视了对环境的保护，对当地居民的利益的分配等弊端受到来自民间和
3、学术界的质疑。一项旅游政策的制定不能以地方政府和行政主管部门的主观个人意志来决定，而应该综合考虑与政策相关的各个利益相关者，否则政策就会面临失效。本文以2漓江“徒步游”为例，通过考察政府制定的一系列相关政策，探讨影响旅游政策制定和有效性的因素。 漓江“徒步游”是指在桂林阳朔杨堤至兴坪近 20 公里的漓江河段所进行的徒步游览活动。这个区域是漓江山水的精华所在，全程需要 56 小时的行程。漓江“徒步游”很大程度上弥补了只能乘船游漓江的缺憾，使得游客可近距离地触摸漓江美景，得到追求时尚和健康的游客的推崇。 一、漓江徒步游“禁而不止”政府相关旅游政策失效 漓江的徒步游由来已久，但真正形成较大规模的漓江
4、徒步游还是在 2003 年 6月，桂林市政府举办“绿色健身万人徒步漓江”活动，正式向世人推介“徒步漓江”这一健康、绿色的旅游项目，以摆脱“非典”对旅游业的影响，徒步漓江线更是出现在政府旅游资讯网桂林旅游网的自助旅游栏目中。 但是徒步游游客的剧增超过了市政府的预期，所引发的环境、安全、各方利益竞争等社会问题也是市政府始料未及没有应对预案的。漓江徒步游沿途经过 8 个自然村和 1 个居委会，需过 3 个渡口，附近农民用渔艇、竹排载客，收取过渡费，超载、争抢游客现象严重。一些没有渡口的农民便在江边的必经之路上搭建篱笆，私设关卡，强行向游客收取“过路钱”。一些村民自发集资建造“三无”船只，非法运营渡客
5、。县政府对非法运营的 3 艘“三无”船只进行了处理，矛盾激化。为规范漓江的游览秩序，04 年 6 月桂林市政府出台了对漓江“徒步游”的“叫停令”。但是旅行社、户外运动俱乐部并未因政府的“叫停令”而放弃漓江徒步游，他们开始以个人名义组织游客徒步漓江，与政府规定打“擦边球”，大规模的团队客人少了，散客并没受到禁令的影响，沿江的村民也没把政府的禁令当回事，依然到码头拉客。政府的工作组由于是临时抽调市县两级政府各部门人员组成，难以形成长效管理，因此在禁令刚颁布的头两个月管得较严，后来管理慢慢松懈。据央视国际和新华网3的报道，到 05 年的五一前后，每天大约有 2000 名徒步游客进入漓江景区。 “漓江
6、徒步游”叫停后自行恢复，意味着市政府此项政策的失效。 此项政策失效之后，政府并没有拿出更有效的治理政策，使得沿江村民对于自行开发利用漓江旅游资源的积极性和力度以前所未有的速度加大了，原本只是用来为徒步游游客渡江的竹筏数量疯长，以致现在漓江的江面上有一千多条竹筏与游船同江较计，争夺客源，带来了更大的利益冲突和安全隐患。 二、漓江“徒步游”的核心利益相关者利益关系分析 漓江“徒步游”相关政策的制定，是政府在面对旅游事件时的应急反应，并未经过科学系统的调研和分析，导致了政策的失效。只有认清围绕“徒步游”的核心利益相关者，并充分考虑他们的利益诉求，政府才能制定出符合实际，利于漓江旅游持续发展的旅游政策
7、。与漓江“徒步游”线路开发关系最为密切的是沿江村民，乡镇政府，徒步游旅行者，游船企业，市县级政府，他们之间构成了一个关系复杂的利益网络。 漓江航船在 1973 年开放初期，仅有数艘木船，随着国家旅游政策的转变和船舶制造准入政策的改变，游客数量逐年增加，1996 年有游船 171 艘共 14758 客位。1988 年以前，旅游客运市场实行粗放管理，游船运力发展失衡。1988 年 7 月市委、市政府于根据中华人民共和国水路运输管理条例和国家旅游局的有关规定，批准成立市水路客运管理中心和市漓江涉外管理处，对漓江游船实行“四统一”管理，即：“统一票证、统一售票、统一调度、统一结算”。2“四统一”的出台
8、有效的遏制了游船企业的恶性竞争，促进了游江人数的稳定增长。游江人数的逐年增加带来游船数量的增加和游船体量的增大，游船对漓江水路造成了污染。疏浚和渠化还造成河流流速加快，水位下降，河滩裸露。沿江两岸村民原有的可用耕地逐年缩减。游船的船票收益里对于沿江两岸村民的利益，没有专项经费的支出来保证。资源4保护费的支出的不可监督性，使得漓江环境质量无法得到稳定的保证，游客对当地旅游质量信息的掌握不充分，使得游客的反映滞后，游客数量的稳定增加使得政府对环境质量的关注度不强，这就使得政府在制定政策时只关注短期的经济效益，而忽视了可持续发展的环境效益，以及环境变化对沿江村民生活的影响。 沿江村民对徒步游的态度是
9、一个动态变化的过程。政府出台鼓励徒步游政策之前，因为徒步游游客人数较少，对村民生活以及收入影响不大，所以村民对此旅游项目既不关心也不了解。2004 年以后，随着徒步游游客的增加，村民看到了商机，原来用于赶圩的竹筏用来摆渡，还可沿途卖些水和小食品，这些都增加了村民的收入。但是由于村民的自发经营行为没有得到政府的承认，缺乏合法性，没有持续获利的预期，因此难免通过短期行为获利的想法，兴坪镇画山村曾集资买了两艘渔船在岸边摆渡，4 元/人次。但是在乡镇政府以合法的名义收取过渡费之后，村民们的渡船收益被截留，村民们便采取拦路收费等手段来获取利益，这种做法破坏了当地的旅游形象，影响了口碑。 三、利益相关者如
10、何影响旅游政策制定及实施 政府在制定旅游政策时，受到核心利益相关者的影响，尤其是具有合法性，迫切性和权力的最主要利益相关者。但是一项政策的出台，是否能够取得预期的效果，则必须考虑各个核心利益相关者的利益诉求，有的利益相关者虽然表面上不具有法律上的合法性和权力对抗中的强势地位，但由于其在信息掌握和其他方面的优势，使得政策实施的成本过大，当成本超出政府的承受范围之后，也就缺乏了保证政策实施的动力，这项政策必然走向失效。漓江沿岸村民逐水而居，进出江面非常便利，政府监控的难度和成本都很大。而游客对徒步这一特殊旅游方式的偏好，使得游客与村民形成了共谋，虽然二者在权力和合法性上都无法与政府和企业抗衡，但因
11、为他们对政策需求的紧迫性，导致了他们对与徒步游相关政策的制5定的关注，当政策不符合二者利益时，二者对政策的实施起到了阻挠作用。乡镇一级政府虽然行政上隶属县市级政府，但其付出的管理成本并没有获得上级政府的财政支持，因此对政策的实施也采取消极态度。政府在制定旅游相关政策时，需要综合考虑各个核心利益相关者的利益诉求，平衡各方的利益关系，才能制定出有效的政策保证漓江旅游资源的可持续开发。 四、结论 本文通过对漓江“徒步游”政策制定及实施的过程的描述，以及围绕“徒步游”的相关者的利益博弈导致政策失效的原因进行了阐述。试图说明政府相关旅游政策的制定必须综合考虑利益相关者的利益诉求，不能只以追求地方经济发展为目标，而是应该追求环境与人居的可持续的协调发展。
